Doc.dr Oliver Nikolić Originalni naučni rad
Naučni saradnik
Institut za uporednopravo, Beograd UDK: 324(494)(497.5) Apstrakt
U prvom delu članka,autor daje teorijski pregledinstitucije referenduma, dok u drugom delu, se daje prikaz referenduma u Švajcarskoj, kao državesa dugom tradicijom neposredne demokratije i Hrvatskoj, kao državi koje tek odnedavnousvaja koncepciju referenduma, kao sredstva odlučivanja građana. Referendum je takav oblik neposredne demokratije, koji najdirektnije i u najvećoj meri, građanima, omogućava ućešće u donošenju za njih važnih odluka.Ako imamo u vidu velikuraznovsnost oblika i načina primene referenduma, nije iznenađujuće što danas postojerazne vrste referenduma, kao što su: ustavotvorni i zakonodavni referendum, obavezni i fakultativni referendum, prethodni i naknadnireferendum, obavezujući i savetodavni referendum, itd.Švajcarska je verovatno najbolji primer zemlje u kojoj se sprovode referendumi, jer su mogući kako u ustavnoj, tako i u zakonodavnoj materiji, kako na federalnom nivou,tako i na kantonalnom, pa čak i opštinskom nivou, neki od njih su obaveznog karaktera, a neki fakultativni, a sama inicijativa za njegovo održavanjemože doći, kako od građana,tako i od kantona.U Republici Hrvatskojpostoji ustavotvorni i zakonodavni referendum, koji je uvek obavezujući (nije predviđen savetodavni referendum, sem na lokalnom nivou),i skoro uvek fakultativni, sem u jednom slučajukada je obaveznog karaktera. Pored referenduma koji se održavana nivou Republike, postoji onaj na lokalnom nivou, gde građanimogu da neposredno učetvuju u upravljanju lokalnimposlovima. Ključne reči: referendum, neposredna demokratija, Švajcarska, Hrvatska
1. UVODNE NAPOMENE „Neposredna demokratija u svom najčistijem izrazu označavapravo i mogućnost svih građanaodređenog političkog kolektiviteta da svi zajedno donose sve najvažnije odluke koje se tiču datog kolektiviteta, odnosnoda upravljaju samim sobom i zajednicom u kojoj žive.“1 Ovakva definicija neposrednedemokratije upućuje na činjenicuda se ona može ostvariti samo u malim zajednicama, gde se građanimogu okupiti na jednommestu, gde bi raspravljali i odlučivali o za njih važnim pitanjima. Referendum je oblik neposrednog odlučivanja i sastoji se u neposrednom, tajnom izjašnjavanju birača o nekom pitanju,jasno i razumljivo formulisanim, tako da se na njegamože odgovoriti sa “da” ili “ne”, odnosno, “za” ili “protiv”. Referendum je najvažniji oblikneposredne demokratije, putem koje birači direktnoodlučuju o posebnim aktima (ustav, zakon, ili neki drugi pravni akt), ili o drugom pitanjuod važnosti za državu ili neki njeni deo. Оno što je karakteristično za svaki referendum, bez obzira da li se raspisujeza teritoriju cele države ili za užu teritorijalnu jedinicu (federalnu ili autonomnu jedinicu, pokrajinu, oblast ili lokalnu jedinicu) je da je glasanje uvek tajno i da se na glasačkom listićuzaokružuje da ili ne, odnosno za ili protiv. Etimološki reč referendum je proistekla iz latinskog izrazaad referendum(što znači „nešto što treba doneti, kazati, prijaviti, izvestiti, uputiti“), da bi se kasnijeu istoriji u većinijezika koristilareč referendum. „Učešće građana jedne države u upravljanju bilo je različitou različitim epohama i društvenim formacijama, zavisno,s jedne strane,od političko-pravnog momenta – karaktera državnevlasti, a s druge, od tehničkog momenta – brojnosti jednog od elemenata države, stanovništva.“2 Poznato je da ideja i praksa neposrednog učešća građanau donošenju zakona datiraju još iz vremenaantičke Grčke i starog Rima. Međutim,sa propadanjem ovih antičkihdržava i sa nastupanjem drugačijih vremena, ta ideja iščezava,a praksa se zatire. Mnogo vekova kasnije,ova praksa se ponovo začelau švajcarskim planinskim kantonima, a još kasnijeu delu „Društveni ugovor“ (Le contrat social) Žan Žak Rusoa (Jean JacquesRouseau), u kome je ideja o neposrednoj demokratiji, a posebno o učešću naroda u zakonodavstvu i našla svoj teorijskifundament. Oblikujući se u referendum, ova ideja je vrlo brzo, u predvečerje, odnosno u prvim godinama velikihrevolucija (američkei francuske), našla svoju praktičnu primenu: najpre u vidu ustavotvornog referenduma u državi Masačusets (Massachusetts) 1778. godine, Nju Hemširu (New Hampshiru) 1779, u Francuskoj (1793, 1795, 1799.), u Švajcarskoj (1802.)i dr., a zatim i zakonodavnog referenduma. Iskristalisali su se i drugi oblici učešća građanau zakonodavstvu: pre svega, to je narodna inicijativa, a zatim javna rasprava i drugo. 2. VRSTE REFERENDUMA Ako imamo u vidu velikuraznovsnost oblikai načina primene referenduma, nije iznenađujuće što danas postojerazne vrste referenduma. Niti svi referendumi imaju istu rasprostranjenost, niti imaju isti značaj, pa iz tog razlogaće se navesti samo najvažnije vrste referenduma. 2.1. Po predmetu referenduma Kada se posmatra predmet zbog koga se referendum raspisuje,praksa pokazuje da on može da se odnosi na različita pitanja,ali po ovoj podeli su najvažniji ustavotvorni i zakonodavni referendum. Pored ova dva najznačajnija referenduma imamo i administrativni referendum, finansijski referendum, referendum iz oblasti međunarodnog prava, referendum za raspuštanje parlamenta, itd. a) Ustavotvorni referendum Ustavotvorni referendum je vrsta referenduma kojimgrađani izglasavaju donošenjeili promenu ustava i on predstavlja, u stvari, završnu i ključnu fazu u ustavotvornom postupku. Ovoj fazi prethode druge faze u kojima parlamentpriprema predlog, a zatim glasa o tom predlogu, pri čemu to glasanje ne znači konačnousvajanje promene(odnosno donošenje) ustava. Konačno usvajanje promene (odnosnodonošenje) ustava se vrši glasanjem građana na referendumu i time oni potvrđuju, ratifikuju promenu (odnosno donošenje) ustava.Pri tome, između zemalja u kojimase sprovodi ustavotvorni referendum postoje razlike, ne samo u pogledu prethodnih faza postupka promene ustava, već i u pogleduvećine koja treba da se postigne na svenarodnomglasanju. Ta većina može biti: većina od svih datih glasova (Japan, Filipini), većina birača koji su glasalis tim da je glasalavećina od ukupnogbroja birača (Hrvatska,Slovenija), većina građana koji imaju pravo glasa (Kuba), većina punovažnih glasova (Italija), itd. Ustavotvorni referendum može biti obavezan ili fakultativan. Ustavotvorni referendum je obavezan ako promena(donošenje) ustava mora da se iznese pred narod, tj. na svenarodno glasanje. Smatra se da bez potvrde (ratifikacije) od strane građana, promena (odnosno donošenje) ustava nije izvršena.Obavezni ustavotvorni referendum se javlja, kako praksa pokazuje, u tri vida. Prvo, ustavotvorni referendum je obavezan u svim slučajevima promene ustava(Irska, Japan, Švajcarska, Filipini, i dr.). Karakteristično je da u Švajcarskoj, pored građana, o promeni ustava moraju da se izjasne i kantoni. U nekim zemljamapredviđeni su slučajevi u kojima se neće sprovestiustavotvorni referendum, iako je on utvrđen kao obavezan. Npr., u Francuskoj ustavotvorni referendum se neće sprovesti ako Predsednik Republike odluči da projekatustavne revizije podneseParlamentu sazvanom kao Kongreskoji promenu Ustava izglasava većinom od tri petinedatih glasova. Ustavotvorni referendum može biti, međutim,obavezan samo za promenuodređenih odredaba(pitanja) ustava, i to je drugi vid obaveznog ustavotvornog referenduma. U Španiji, takođe, ustavotvorni referendum će biti obavezanako se sprovodi potpunarevizija ustava ili delimičnarevizija koja se tiče tačno određenihdelova Ustava. Treći vid obaveznog ustavotvornog referenduma je poznat,npr., u Senegalu, i nekim drugim zemljama. On se sastojiu obavezi sprovođenja referenduma u slučajuda parlamentne izglasa promenuustava većinom koju je propisaoustav. U izvesnom broju zemalja ustavotvorni referendum je, međutim,fakultativan, tj. on nije obavezan,ali se može raspisatiako takvu odluku donese određeni broj poslanika u parlamentu, odnosno određeni broj birača i dr. Tako, projekat ustavne revizije se stavlja na referendum ako to zahtevaju dve trećine članova parlamenta (Gvineja), jednapetina članova jednogdoma parlamenta ili 500.000birača ili pet pokrajinskih saveta (Italija), jedna desetina članova jednog ili drugog doma parlamenta (Španija), itd. U Španiji postoji i obavezanreferendum za promenu pojedininih delova Ustava, a u Austriji referendum je obavezan ako se radi o donošenjunovog Ustava, a ako se vrši samo delimična revizija,referendum se raspisuje na zahtev jedne trećine članovabilo jednog bilo drugog doma parlamenta. b) Zakonodavni referendum Zakonodavni referendumje vrsta referenduma putem koga se građani izjašnjavaju o zakonima. Prvi poznati primer ustavom predviđenog zakonodavnog referenduma je bio u Francuskoj. Montanjarski Ustav od 1793. godine3 je poverio zakonodavnom telu predlaganje zakona, a glasanjeo zakonima samim građanimau okviru njihovih primarnihskupština. Zakonodavni referendum je postao ubrzo deo zakonodavne procedure u pojedinim državama članicama SAD, u Švajcarskoj, itd., da bi u dvadesetom veku doživeoznatno širu primenu. Karakteristično je da je zakonodavni referendum bio ustavno predviđen u skoro svim socijalističkim zemljamašto, međutim, nije dovelo i do njegove stvarne upotrebeu praksi ovih zemalja. Zakonodavni referendum je nesumnjivo najautentičniji oblik izražavanja volje naroda te je, kao takav, u logici jedne istinske demokratije. Izvesni nedostacikoji prate primenu zakonodavnog referenduma (problem čestog pozivanja građana da glasaju, problempoznavanja pitanja o kome glasaju, itd.), međutim, dovodedo ograničene upotrebe referenduma, ali ne mogu da ospore njegovuvrednost i potrebusprovođenja. Zakonodavni referendum, tamo gde postoji, po prirodistvari, čini nerazdvojni deo zakonodavne procedure. U zavisnosti od forme u kojoj se ispoljava, referendummože da predstavlja posebnufazu zakonodavnog postupka. Pod fakultativnim zakonodavnim referendumom se podrazumeva takav referendum koji može, ali ne mora da bude raspisano nekom pitanju. Raspisivanje referenduma zavisiod subjekta kome je ustav dotične države poverio pravo da to odredi (u Tunisu to može biti Predsednik Republike, u Francuskoj Predsednik Republike na predlogVlade ili zajednički predlog domova parlamenta, u Italiji pet stotinahiljada birača ili pet pokrajinskih saveta, u Estoniji parlament, itd). Predmetglasanja na fakultativnom zakonodavnom referendumu može biti svaki zakon.Često ustavi striktno nabrajaju zakone koji mogu biti izneti na referendum(npr. Ustav Francuske Republike od 1958. određujeda Predsednik Republikemože staviti na referendum svaki nacrt zakonakoji se tiče organizacije javnih vlasti, koji sadrži potvrdu nekogsporazuma EU, ili kojimse daje ovlašćenje za ratifikovanje nekog međunarodnog ugovora koji bi, iako nije suprotan Ustavu, uticao na funkcionisanje institucija, dok Ustav Republike Italije od 1948. zabranjuje referendum za poreske zakonei za budžet, za amnestiju i pomilovanje, za ratifikaciju međunarodnih ugovora, kao i Ustav Estonije od 1992. koji zabranjuje zakon o budžetu,porezima i finansijskim obavezama države, itd.). Obavezan referendum znači da se pravni akt mora izneti na opštenarodno glasanjeda bi, u slučajupozitivnog ishoda, postaokonačno usvojen akt. Iznošenje svih ili određenih zakona na referendum predstavlja vrlo veliku obavezupa i rizik za zakonodavca pa je i razumljivo što se obavezan referendum retko predviđau ustavima. 2.2. Po obaveznosti primene referenduma. Po obaveznosti primene, referendum može biti obavezan i fakultativan. Kao što je već napomenuto, obavezanreferendum je onaj referendum gde donosilac pravnog akta (odluke) ima ustavnuili zakonsku obavezuda ga raspiše i sprovede,jer u suprotnom takav akt bi bio nevažeći. Obavezni referendum predstavlja, u stvari, krajnju fazu postupkadonošenja nekog akta ili donošenja neke druge odluke.U slučaju pozitivnog ishoda glasanja, tj. ukoliko građani glasanjemdonesu (potvrde) akt (odluku)koji je stavljen na referendum, dotični akt (odluka)postaje pravno perfektan, odnosno pravno važeći akt (odluka).U suprotnom, ukolikograđani ne izglasajuakt (odluku) na referendumu, predloženiakt (odluka) neće postati pravno važeći i smatra će se da nije ni donet. Fakultativni referendum je oblik referenduma koji se može, ali i ne mora raspisatiu postupku donošenja nekog akta, odnosnoodluke. U većini današnjih država obavezan referendum predstavlja izuzetak dok je fakultativni pravilo. 2.3. Prema vremenu primenereferenduma. Razlikovanje referenduma prema vremenuprimene dovodi do podele na prethodne i naknadne referendume. Na prethodnom referendumu građani se izjašnjavaju o predlogu pravnogakta koji tek treba da se donese,dok u slučaju naknadnogreferenduma, pravni akt je već usvojen.U prvom slučaju donosilac pravnog akta ispitujejavno mnjenje, odnosno vrši konsultaciju (vanparlamentarnu) građana, pre samog donošenja akta, dok u drugom slučaju referendumje neka vrsta ratifikacije pravnog akta koji je već donet. i u jednom i u drugom slučajunegativni rezultat referenduma podrazumeva da se pravni akt neće doneti, odnosno da već usvojenipravni akt neće imati pravnu snagu. 2.4. Prema obaveznosti odluke donete na referendumu. Prema obaveznosti odluke,referendum možemo podelitina obavezujuće i savetodavne (konsultativne) referendume. Obavezujući referendum je onaj čija je odluka konačnai mora se bezuslovno sprovesti. Najveći broj raspisanih referenduma upravo predstavljaju primere obavezujućeg referenduma. Savetodavni (konsultativni) referendum je vrsta referenduma koji se karakteriše time što rezultatglasanja građanao predlogu zakona (ili nekom drugom aktu i pitanju) nije obavezan za organe koji su raspisalireferendum. Savetodavni (konsultativni) referendum se raspisuje da bi građani iznelisvoje mišljenje o zakonu (pravnom aktu, odnosnopitanju), pa i predstavlja jednu vrstu ekstraparlamentarne konslutacije u zakonodavnom procesuili nekom drugom odlučivanju. Iako rezultat glasanjana ovom referendumu nije pravno obavezan, teško je verovati da će organ koji treba da donese zakon (ili drugi akt) prenebregnuti bez jakih argumenata mišljenje građana izraženo na
referendumu. Primer savetodavnog(konsultativnog) referenduma je predviđen Ustavom Švedske i on se može raspisati i sprovesti da bi se saznalo mišljenje naroda,ali Riksdag (parlament) nije pravno obavezanda prihvati rezultate glasanja. Sličanprimer nalazimo i u Norveškoj. 3. PLEBISCIT „Kao posebanoblik neposrednog odlučivanja građana... plebiscit se sastoji... u neposrednom i tajnom glasanjugrađana o određenompitanju.. koje može da bude iz oblasti unutrašnjeg uređenja i unutrašnje politike (odlučivanje o obliku vladavine, o vlasti određene ličnosti, itd.) ali, još češće, i iz oblasti međunarodnih odnosa (odlučivanje o prisajedinjenju neke oblasti određenojdržavi, o samoopredeljenju, i sl.).“4 Plebiscit neki smatrajuvrstom referenduma u oblasti međunarodnog prava5, dok za većinu francuskih teoretičara on predstavlja jednu od institucija neposredne demokratije, koja se jasno razlikuje od referenduma. „U principuu plebiscitu se ne radi toliko o izjašnjavanju o jednom tekstu, koliko o pozivu narodu da više ili manje implicitno daju svoje poverenjejednom čoveku da bi potvrdio svoju vlast.“6 Plebiscit se upravo najčešće i javljao u francuskoj ustavnoji političkoj praksi, gde su u 19. i 20. veku zabeleženi najbrojniji primerinjegovog korišćenja.7 4. REFERENDUM U ŠVAJCARSKOJ Sprovođenje poluneposredne demokratije u Švajcarskoj predstavlja jedan realan fakt i bitno obeležje političkog režima u ovoj zemlji. Duboko ukorenjena u svest švajcarskih građana i rasprostranjena u svim sferama švajcarskog političkog sistema, poluneporedna demokratija u Švajcarskoj je nužno moralada ostavi vidnog traga i na proceduru donošenja ustavnihi zakonodavnih akata. Drugi UstavŠvajcarske je 1874. godine donet i na referendumu potvrđen i uz veliki broj (140) amandmanskih izmena i dopuna ostao na snazi sve do kraja1999. godine kada je donet novi Ustav. Referendum i narodna inicijativa su regulisani članovima 138-143. Saveznog Ustava Švajcarske Konfederacije. Na ovaj način, švajcarski građani su postali izuzetno značajan faktoru ustavotvornom i zakonodavnom postupku8, praktično partner Saveznoj skupštiniu donošenju ustavnihamandmana i saveznih zakona. Uticaj švajcarskih građana na donošenje ustavnih amandmana i saveznih zakonaputem referenduma je, u suštini, veliki.Pre svega, svojim glasanjemgrađani prihvataju ili ne ustavne amandmane i zakone koje su izglasala veća Savezneskupštine, te njihovoglasanje i ima karakter narodne sankcije. Inače, kako je u švajcarskoj teoriji naznačeno, na referendum treba gledati kao na jedno narodno pravo, tj. „kao pravo, priznato Ustavom glasačkomtelu, da bi se izjasniloo predlogu parlamenta“.9 Jednom rečju, radi se o jednoj„esencijalnoj političkoj slobodi“,10 a neki teoretičari idu dotle, da zaključuju da institucija referenduma i naročito odbijanje inicijative za njegovoodržavanje, imaju dubokiuticaj na procesdonošenja odluka i uostalom,na celi politički sistem Švajcarske.11 Švajcarska je verovatnonajbolji primer zemljeu kojoj se sprovode referendumi, jer su mogući kako u ustavnoj, tako i u zakonodavnoj materiji, kako na federalnom nivou, tako i na kantonalnom, pa čak i opštinskom nivou, neki od njih su obaveznog karaktera, a neki fakultativni, a sama inicijativa za njegovo održavanje može doći, kako od građana, tako i od kantona. Savezni Ustav Švajcarske Konfederacije je prepustio(i ovlastio) zakonodavcu da putem saveznogzakonodavstva odredi forme i rokove koje treba poštovati za narodna glasanja, zadržavajući za sebe, po prirodi stvari,da uredi jedno od ključnih pitanja– pravo glasa, tj. učešća u glasanju na referendumu. Tako, prema Ustavu, svi Švajcarcii sve Švajcarkinje starije od osamnaest godina,koji nisu lišeni političkih prava zbog mentalnebolesti, imaju pravo glasanjana referendumu i pravona potpisivanje zahtevaza referendum i za narodnuinicijativu. Inače, zahtev za organizovanje referenduma se podnosi Saveznoj kancelariji pre isteka roka referenduma, a podnete listesa potpisima ne smeju biti menjane. Po isteku pomenutog roka, Savezna kancelarija utvrđuje da li, po Ustavu,zatev za referendum ima potreban broj važećihpotpisa. U tom slučaju,Savezna kancelarija objavljuje završnu odluku u Saveznom listu, što ima za posledicuzabranu povlačenja referenduma. Tekstovisvih akata podnetih na narodno glasanje se dostavljaju kantonima koji će osigurat ivršenje ovih glasanja,ali Savezni savet određujedatum održavanja glasanja. U nadležnost Saveznogsaveta spada konstatovanje definitivnog rezultataglasanja građana,kao i obaveza da posle toga objavi dotični akt. Putem narodneinicijative 100.000 građana mogu da zahtevaju delimičnu promenu Ustava, ali ukoliko se inicijativa ne poštujeformu ili sadržaj ili obavezna pravilameđunarodnog prava, Savezna skupštinaje delimičnoili u celini proglašava nevežećom. Narodnuinicijativu Savezna skupština može da prihvatii u skladu sa njom da promeni odredbe Ustava, pa da stavi na glasanje građanima i kantonima. Ukoliko se ne slaže sa narodnominicijativom, Saveznaskupština je stavljana glasanje i ukoliko je građani i kantoni potvrde,Skupština mora da postupipo njoj i izvrši izmene Ustava. Savezna skupštinamože da suprotstavi protivnacrt ustavnim izmenama koje su zahtevane u inicijativi. U tom slučajugrađani i kantoni se izjašnjavaju simultano o inicijativi i o protivnacrtu Savezne skupštine. Građani mogu da prihvate oba predloga,a u odlučujućem pitanjumogu da označekojem od dva predlogadaju svoju prednost. Ako su prihvaćena oba predloga i ako je u odlučujućem pitanju jedan predlogusvojila većinagrađana, a drugivećina kantona, stupa na snagu onaj predlog koji je o odlučujućem pitanju zabeležio veći postotak glasovagrađana i kantona. Zahtev za održavanje referenduma sprečava stupanjena snagu tekstova akata koji su predmetreferenduma i oni mogu da stupena snagu i da se primenjuju tek kada istekneustavom propisanirok,a referendum nije zatražen. U suprotnom, zakon stiče pravnu snagu prihvatanjem na referendumu od strane građana i u nekim slučajevima kantona. a) Obavezni referendum Obavezni referendum u Švajcarskoj, na kome glasaju građani i kantoni, se održava radi promene SaveznogUstava, pristupa organizacijama zajedničke bezbednosti ili supranacionalnim zajednicama, donošenjahitno proglašenih saveznih zakonakoji nemaju ustavni osnov12, a čija je važnost duža od jedne godine i koji se moraju iznetina glasanje u roku od godinu dana od dana donošenjau Saveznoj skupštini.Da bi referendum uspeo neophodno je da za tekst akta glasa većina građana i većina kantona.13 12 Ovde je reč o saveznim zakonima koji imaju jedno posebno obeležje jer se njima derogira Ustav, što prouzrokuje obaveznu primenu referenduma. Ova akta moraju da budu ratifikovana od naroda i kantona u godini koja sledi njihovom usvajanjuod Savezne skupštine. U slučaju proteka tog roka navedeni akti gube važnost i ne mogu se obnoviti. 13 Svaki kanton ima jedan glas sem Obwald-a, Nidwald-a, Bazela-grada, Bazela-sela, AppenzelRhodes-Spoljnii AppenzellRhodes-Unutrašnji koji imajupo pola glasa.
Rezultat glasanja građana u okviru jednog kantona predstavlja, u stvari, rezultat glasa kantona. Obavezni referendum na kome glasaju samo građani se organizuje,kadase narodnom inicijativom traži potpunapromena Ustavaili delimičnapromena Ustava u obliku razrađenog predloga, a koja je odbačena od strane Savezneskupštine. Takođe se referendum održava kada postoji neslaganje izmeđudomova Savezne skupštine (Nacionalnog veća i Veća Država) oko potpune promene Ustava. Odluka na referendumu je prihvaćena ako je za nju glasalavećina građana. b) Fakultativni referendum Fakultativni referendum se održava kada 50 000. građana sa pravom glasa ili osam kantona to zahteva, u roku od 100. dana od dana službenog objavljivanja teksta: a) saveznih zakona;b) saveznih zakonakoji su proglašeniza hitne, a čija je važnostduža od jedne godine;c) odluke Savezne skupštine o smernicama koje su sadržaneu Ustavu ili zakonu; d) međunarodnih sporazuma koji traju neograničeno i neopozivi su, ili predviđaju pristupanje nekoj međunarodnoj organizaciji, ili obuhvataju važne odredbe koje sadrže pravne propise ili za čije izvršenjeje nužno donošenje saveznih zakona. Za odluku na referendumu je potrebna većina datih glasova građana. 5. REFERENDUM U HRVATSKOJ „Referendum kao temeljni oblik neposrednog odlučivanja je prema Ustavu Republike Hrvatske drugi način ostvarivanja narodnog suvereniteta odnosnovlasti naroda kao zajednice slobodnih i ravnopravnih državljana u Republici Hrvatskoj“.14Pitanje referenduma u Hrvatskojje načelno regulisano Ustavom RepublikeHrvatske,15 a detaljnije drugim zakonskim aktima kao što je Zakon o referendumu i drugim oblicimaosobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlastii lokalne i područne(regionalne) samouprave16 i Zakon o lokalnoji područnoj (regionalnoj) samoupravi.17 Do svog osamostaljenja 1991. godine Republika Hrvatska je bila federalna jedinicaSocijalističke Federativne Republike Jugoslavija. U tadašnjoj Jugoslaviji, faktičko sprovođenje referenduma, koji je formalno bio predviđen Ustavom od 1974. godine,bilo je u suprotnosti sa suštinom postojećeg političkog sistema To je i uslovilo da referendum nikada nije bio održan na nivou centralne vlasti. U toku četrdeseti pet godina postojanja socijalističke Jugoslavijeustavotvorni i zakonodavni referendum nikada nije bio raspisan, tako da građaninisu bili u mogućnosti da se izjasneo donetom ustavu ili zakonu ni jedan jedini put, iako su svi jugoslovenski ustavi, počev od 1946. godine predviđali referendum. Prema Zakonu u Hrvatskojreferendum je definisan kao oblik neposrednog odlučivanja glasača u obavljanju državne vlasti o pitanjima određenim Ustavom i o pitanjimaiz samoupravnog delokrugajedinica lokalne i područne(regionalne) samouprave određenim zakonom i statutom. U Republici Hrvatskojpostoji ustavotvorni i zakonodavni referendum, koji je uvek obavezujući (nije predviđensavetodavni referendum, sem na lokalnom nivou), i skoro uvek fakultativni, sem u jednomslučaju kada je obaveznog karaktera. Pored referenduma koji se održavana nivou Republike, postoji onaj na lokalnom nivou, gde građani mogu da neposredno učestvuju u upravljanju lokalnimposlovima. Na referendumu koji se održavana nivou Republike imaju pravo da učestvuju svi hrvatski državljani koji imaju prebivalište i žive u Republici Hrvatskoj najmanje godinu dana bez prekidado dana održavanja referenduma. Na lokalnomreferendumu mogu da učestvujuglasači koji imaju prebivalište na područjujedinice lokalne samouprave, odnosno jedinice područne (regionalne) samouprave za koju je raspisan referendum. Da bi se na referendumu doneo akt ili odluka,potrebno je da za to glasa većina glasača, pod uslovom da je na referendumu glasala većinaod ukupnog broja glasača upisanihu popis glasačaRepublie Hrvatske. Odluka donesena na održanom referendumu je obavezna i mora da se poštuje. Godinu dana nakon održavanja referenduma, nadležno telo državne vlasti, te lokalne samouprave, odnosno telo područne(regionalne) samouprave nema pravo da donesepravni akt ili odluku koja je sadržajno suprotna odluci donesenojna referendumu. Zakono referendumu dozvoljava ponovno raspisivanje referenduma o istom pitanju već nakon 6 meseci od dana održanog referenduma. U nadležnost Ustavnog suda spadanadzor nad ustavnošću i zakonitosti referenduma koji se održavana nivou Republike. Hrvatski sabor može u roku od mesec dana da zatražiod Ustavnog suda da utvrdi jeli referendumsko pitanje, odnosnonačin izjašnjavanja glasačao potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma u skladu sa Ustavom i zakonom.Ako Ustavni sud utvrdi suprotnoreferendum se neće raspisati.
a) Obavezni referendum Obavezni referendum se organizuje u slučajevima kada se odlučujeo udruživanju Republike Hrvatske u savezesa drugim državama. „Ova vrsta referenduma je potrebna za moguće pristupanje HrvatskeEvropskoj uniji i eventualno drugim međunarodnim savezima, kao što je NATO“.18 Pravo da pokrenu postupako udruživanju RepublikeHrvatske sa drugim državama ima najmanje jedna trećinaposlanika u Hrvatskom saboru,Predsednik Republike i Vlada Republike Hrvatske. O udruživanju Republike Hrvatske prethodno odlučuje Hrvatskisabor dvotrećinskom većinom glasova od svih poslanika, a sama odluka o udruživanju se donosi na obaveznom referendumu, većinom glasova ukupnog broja glasača u državi. Rok za održavanje referenduma je 30 dana od dana donošenja odluke Hrvatskoga sabora.Isti uslovi važe i za razdruživanje, odnosnoodcepljenja Republike Hrvatske od drugih država ili saveza država. b) Fakultativnireferendum Fakultativni referendum mogu da raspišu Hrvatskisabor i Predsednik Republike, na predlog Vlade i uz premapotpis predsednika Vlade, kao i ako to zatraži deset posto od ukupnogbroja glasača u Republici Hrvatskoj. Lokalni referendum mogu da raspišu predstavničko telo jedinicelokalne samouprave I predstavničko telo jedinicepodručne (regionalne) samouprave. Hrvatski sabor može da raspiše referendum o predlogu za promenu Ustava,o predlogu zakonskog akta ili o nekomdrugom pitanju iz svoje nadležnosti. Na predlog Vlade i uz potpis predsednika Vlade, Predsednik Republike može da raspiše referendum o predlogupromene Ustava ili o nekom drugom pitanju od važnostiza nezavisnost, jedinstvenost i opstanak RepublikeHrvatske. O gore pomenutim pitanjima, referendum može da zatražideset posto od ukupnog broja glasačana teritoriji RepublikeHrvatske, a u skladu sa zakonom, referendum raspisuje Hrvatski sabor. _______ 1 M. Jovičić, Referendum u svetu i kod nas, Stranipravni život, 39/1963,3. 2 M. Jovičić, Referendum – pokušajuporedno pravnogizučavanja, Beograd 1957., 5
3 Ustavni akt od 24. juna 1793, čl. 11, 58-60.
4 P. Nikolić, Ustavnopravo, peto izdanje, Poslovnibiro, Beograd 1997.,247. 5 S. Sokol, B. Smerdel,Ustavno pravo, Informator, Zagreb 1995., 126. 6 P. Ardant, Institutions politiques et droit constitutionnel, 14e éditions, L.G.D.J, Pariz 2002.,180. 7 Napoleon I (1802. i 1804.),Napoleon III (1851,1852. i 1870.), Charlesde Gaulle (1961, 1962. i 1969.).
8 Videti više, A. Auer,Le référendum populaire en Suisse et aux Etats-Unis: droit positif,histoire et fonctionnement, Révue francaisede Droit constitutionnel, 7/1991,400. 9 E. Grisel,Initiative et référendum populaires, Institut de droit public de l’Université de Lausanne, Lausanne 1987.,47-48. 10 J. Rohr, Ladémokratie en Suisse, Economica,Paris 1987., 296. 11 L. Neidhart, Plebiszit und pluralitäre Demokratie, Eine Analyse der Funktionen des schweizerischen Gesetzesreferendum, Francke, Bern 1970.
14S. Sokol,B. Smerdel, 130. 15Narodnenovinebr. 56/90, 135/97, 8/98, 113/2000, 124/2000,28/2001. 16 Narodne novine br.33/96,92/2001, 44/2006. 17 Narodne novine br.33/2001, 60/2001, 129/2005, 109/2007, 125/2008, 36/09, i 150/2011. 18 S. Rodin, Croatia,Country Report, C2D Working Paper Series, Centrefor Research on Direct Democracy, ZDA - Zentrum für Demokratie, Aarau 2000., 8.
Oliver NikolićPh.D Research Fellow,
Institute of Comparative Law, Belgrade
REFERENDUM
(with special referenceto Switzerland and Croatia)
Summary
In the first part of an article, the author offers a theoretical overview of the institution of referendum, while in the other part there is an overviewof the referendum in Switzerland, as the state with a long tradition of direct democracy, and Croatia, as a state which only recentlyadopted the concept of referendum as a meansof citizens' decisionmaking. The referendum is such a form of direct democracy, which most directlyand to the greatest part, allows citizensto participate in the process of making decisions which are importantfor them. If we take into account the great diversity of forms and ways of implementing the referendum, it is not surprising that today there are varioustypes of referendums, such as constitutional and legislative, mandatory and facultative, precedingand subsequent, binding and advisory referendum, etc. Switzerland is probably the best exampleof a state where the referendums are conducted, since they are possible in the constitutional, as well as in legislative matters,both at federaland cantonal, even municipal level, some of them are mandatory (obligatory), and some facultative and the very initiativefor their implementation can come both from the citizens and the cantons. In Croatia, there are constitutional and legislative referendum, which is always binding (advisoryreferendum has not been provided,except at the local level), and is almost always facultative, except in one case where it is mandatory. In additionto the referendum which to be held at the national level,there is one at the local level, where citizens can directly participate in the management of local activities.
Key words: Referendum, directdemocracy, Switzerland, Croatia.
Comments