Управни поступак, традиционално, представља скуп правно уређених радњи и процесних односа надлежног органа, странке и других учесника при утврђивању чињеничне подлоге за примењивање прописа у конкретним животним случајевима од јавног интереса, у управним стварима.
Смисао управног поступка састоји се у остваривању два повезана и ускладива правна циља. Један је остваривање и заштита јавног интереса у миљеу објективне законитости.
Други правни циљ управног поступка јесте да се грађанима и организацијама признају припадајућа субјективна права, да им се одреде следујуће обавезе, односно да се утврди да ли у постојећој ситуацији постоје законски услови за признавање тражених права или за одређивање појединих обавеза, затим да се двострано правно уреде одређени правни односи од јавног значаја, као и да се уредно, правовремено, по lege artis стандардима и под једнаким условима (недискриминација) обаве важни јавни послови у корист грађана и њихових колективитета.
У највећем броју данашњих правних система управни поступак је, по угледу на судске, формализовани правни ток рада надлежних органа. Радње поступка детаљно су нормиране у погледу времена обављања, редоследа и рока, субјеката који су овлашћени да их обаве, форме у којој се предузимају и другог.
У управном, као и у судским поступцима, утврђује се чињенична слика индивидуалног случаја, како би се – једнострано или двострано (споразумно) – установило (не)постојање законских услова за изазивање предвиђених, односно жељених правних и фактичких дејстава, односно утицаја на главне учеснике тих процеса.
Судски поступак је, по правилу, правни процес у коме треба да се разреши спорни појединачни случај – судска ствар. У управном поступку пак поглавито се конкретно правно уређују, односно ненормативно (фактичко) обликују појединачне ванспорне ситуације – управне ствари.
Значај правног нормирања управног поступка повезан је с начелом владавине права. Правне норме највишег ранга, демократски формулисане, утемељилац су јавног поретка и ограничавалац, у општем интересу, и носилаца власти и грађана. Исто вреди и за законско обухватање управног деловања, и у садржинском и у процесном смислу. Подвргавање државне, односно јавне управе правном режиму, као негација арбитрарности и самовоље, представља основ заштите права и правних интереса грађана пред политичком влашћу.
Закон о општем управном поступку из 1997.године представљао један од светлих примера дуготрајности важења и примене у правном систему Србије. Разлог је првенствено био његов квалитет, а последица је била правна сигурност са аспекта честог немењања текста, релативно добро познавање и разумевање од стране државних службеника и лица која су га примењивала. Такође, овај закон је странкама пружао релативно висок степен заштите. Међутим, промене на економском, друштвеном и техничко-технолошком плану већ извесно време захтевале су унапређење овог веома значајног системског закона.
Текст новог Закона о општем управном поступку има 217 чланова. Подељен је на десет делова: део први – УВОДНЕ ОДРЕДБЕ И ОСНОВНА НАЧЕЛА УПРАВНОГ ПОСТУПКА; део други – УПРАВНО ПОСТУПАЊЕ; део трећи – ОСНОВНА ПРАВИЛА ПОСТУПКА; део четврти – ПРВОСТЕПЕНИ ПОСТУПАК; део пети – РЕШЕЊЕ И ЗАКЉУЧАК; део шести – ПРАВНА СРЕДСТВА; део седми – ПОСЕБНИ СЛУЧАЈЕВИ УКЛАЊАЊА И МЕЊАЊА РЕШЕЊА; део осми – ИЗВРШЕЊЕ; део девети – КАЗНЕНЕ ОДРЕДБЕ; део десети – СПРОВОЂЕЊЕ ЗАКОНА И ПРЕЛАЗНЕ И ЗАВРШНЕ ОДРЕДБЕ.
Управни поступак, законска дефиниција
Управни поступак јесте скуп правила која државни органи и организације, органи и организације покрајинске аутономије и органи и организације јединица локалне самоуправе,установе, јавна предузећа, посебни органи преко којих се остварује регулаторна функција и правна и физичка лица којима су поверена јавна овлашћења (у даљем тексту: органи) примењују када поступају у управним стварима.
Значи, ЗУП дефинише управни поступак као скуп правила која државни органи, органи територијалне аутономије, органи јединица локалне самоуправе и имаоци јавних овлашћења примењују када поступају у управним стварима (члан 1). Управни поступак у актуелном праву Србије своди се на: 1) ток предузимања различитих управних активности – а) нормативних, једностраних (класични управни акт, као и новоуведени гарантни акт) и двостраних (управни уговор); и б) ненормативних активности, управне радње и пружање, односно обезбеђење пружања јавних услуга у смислу фактичког рада у управним стварима; 2) спровођење у живот управних аката, њихово извршење (административно, тј. управно извршење); 3) управноправну проверу њихове правилности – правна средства и службено интервенисање у односу на предузете управне активности.
Управна ствар
(1) Управна ствар, у смислу овог закона, јесте појединачна ситуација у којој орган, непосредно примењујући законе, друге прописе и опште акте, правно или фактички утиче на положај странке тако што доноси управне акте, доноси гарантне акте, закључује управне уговоре, предузима управне радње и пружа јавне услуге.
(2) Управна ствар је и свака друга ситуација која је законом одређена као управна ствар.
Основна начела
Начела су полазне, најопштије и најважније норме сваког правног поступка. Управни поступак, као јавноправни процес, почива на одређеном броју основних начела која изражавају његов дух и природу. Смисао основних начела управног поступка је језгровито приказивање и дефинисање темељних правних вредности на путу решавања управних ствари. Она треба да обезбеде стабилност и уједначеност у процесу примене закона на појединачне ванспорне ситуације, при прецизирању општих правила понашања с обзиром на особености индивидуалних животних догађаја. Значај основних начела, поред реченог, најмање је двојак. Прво: она одражавају и учвршћују конзистентност управног поступка, заокруженост и упоришне тачке законског текста који га уређује. Начела су надређена свим појединачним управнопроцесним одредбама, како општег управног поступка тако и посебних поступака. Друго: када неко питање није до краја регулисано у управном поступку, односно када је посреди правни стандард, начела су сигуран путоказ за тумачење права у конкретним случајевима.
Основна начела ЗУП-а су: 1) законитост и предвидивост (члан 5); 2) начело сразмерности (члан 6); 3) заштита права странака и заштита јавног интереса (члан 7); 4) начело помоћи странци (члан 8); 5) делотворност и економичност поступка (члан 9); 6) начело истине и слободне оцене доказа (члан 10); 7) начела самосталности (члан 12); 8) начела о праву странке на изјашњавање (члан 11); 9) право странке на правно средство – на приговор или жалбу (члан 13); 10) начело правноснажности решења (члан 14); 11) начело приступа информацијама и заштите података (члан 15).
Начело законитости и предвидивости
Члан 5.
(1) Орган поступа на основу закона, других прописа и општих аката.
(2) Када је законом овлашћен да одлучује по слободној оцени, орган одлучује у границама законом датог овлашћења и сагласно циљу због кога је овлашћење дато.
(3) Када поступа у управној ствари, орган води рачуна и о ранијим одлукама донетим у истим или сличним управним стварима.
Начело сразмерности
Члан 6.
(1) Орган може да ограничи право странке или да утиче на њен правни интерес само поступањем које је неопходно да се њиме оствари сврха прописа и само ако та сврха не може да се оствари друкчијим поступањем којим би се мање ограничавала права или у мањој мери утицало на правни интерес странке.
(2) Када се странци и другом учеснику у поступку налаже обавеза, орган је дужан да примени оне од прописаних мера које су по њих повољније ако се и њима остварује сврха прописа.
Начело заштите права странака и остваривања јавног интереса
Члан 7.
Орган је дужан да омогући странци да што лакше заштити и оствари своја права и правне интересе, али не на штету права и правних интереса трећих лица, нити јавног интереса.
Начело помоћи странци
Члан 8.
(1) Орган по службеној дужности пази да незнање и неукост странке и другог учесника у поступку не буде на штету права која им припадају.
(2) Кад орган, с обзиром на чињенично стање, сазна или оцени да странка и други учесник у поступку има основа за остварење неког права или правног интереса, упозорава их на то.
(3) Ако у току поступка дође до измене прописа који је од значаја за поступање у управној ствари, орган ће о томе информисати странку.
Начело делотворности и економичности поступка
Члан 9.
(1) Орган је дужан да странкама омогући да успешно и целовито остваре и заштите права и правне интересе.
(2) Поступак се води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања.
(3) Орган је дужан да по службеној дужности, у складу са законом, врши увид у податке о чињеницама неопходним за одлучивање о којима се води службена евиденција, да их прибавља и обрађује.
(4) Орган може од странке да захтева само оне податке који су неопходни за њену идентификацију и документе који потврђују чињенице о којима се не води службена евиденција.
Начело истине и слободне оцене доказа
Члан 10.
(1) Орган је дужан да правилно, истинито и потпуно утврди све чињенице и околности које су од значаја за законито и правилно поступање у управној ствари.
(2) Овлашћено службено лице одлучује по свом уверењу које чињенице узима као доказане, на основу савесне и брижљиве оцене сваког доказа посебно и свих доказа заједно, као и на основу резултата целокупног поступка.
Право странке на изјашњавање
Члан 11.
(1) Странци мора да се пружи прилика да се изјасни о чињеницама које су од значаја за одлучивање у управној ствари.
(2) Без претходног изјашњавања странке може се одлучити само када је то законом дозвољено.
Начело самосталности
Члан 12.
(1) Орган поступа у управној ствари самостално, у оквиру својих овлашћења.
(2) Овлашћено службено лице самостално утврђује чињенично стање и на основу тога примењује законе и друге прописе на управну ствар.
Право на жалбу и приговор
Члан 13.
(1) Против решења донесеног у првом степену, односно ако орган у управној ствари није одлучио у прописаном року, странка има право на жалбу, ако законом није друкчије прописано.
(2) Странка има право на приговор у случајевима утврђеним овим законом.
(3) Надлежни државни органи могу да изјаве жалбу и приговор када су на то овлашћени законом.
Начело правноснажности решења
Члан 14.
Решење против кога не може да се изјави жалба, нити покрене управни спор (правноснажно решење), а којим је странка стекла одређена права, односно којим су јој одређене обавезе, може да се поништи, укине или измени само у случајевима који су законом одређени.
Начело приступа информацијама и заштите података
Члан 15.
(1) Орган је дужан да омогући приступ информацијама од јавног значаја у складу са законом.
(2) Тајни и лични подаци штите се у управном поступку у складу са законом.
Странка и њено заступање
Странка у управном поступку
Члан 44.
(1) Странка у управном поступку јесте физичко или правно лице чија је управна ствар предмет управног поступка и свако друго физичко или правно лице на чија права, обавезе или правне интересе може да утиче исход управног поступка.
(2) Странка у управном поступку може да буде и орган, организација, насеље, група лица и други који нису правна лица, под условима под којима физичко или правно лице може да буде странка, или кад је то одређено законом.
(3) Заступници колективних интереса и заступници ширих интереса јавности, који су организовани сагласно прописима, могу да имају својство странке у управном поступку ако исход управног поступка може да утиче на интересе које заступају.
Обустављање поступка због престанка постојања странке
Члан 45.
Ако наступи смрт физичког лица или правно лице престане да постоји, а права, обавезе и правни интереси о којима се одлучује не могу да пређу на наследнике, односно правне следбенике, поступак се обуставља.
Процесна способност и заступање странке
Процесна способност
Члан 46.
Странка која је потпуно пословно способна може сама да предузима радње у поступку (процесна способност).
Разликују се две категорије странака.
Директна (главна) странка је лице чија је управна ствар предмет поступка (оно због чега је поступак и покренут).
Индиректна странка (узгредна странка, интервенијент тј. заинтересовано лице) је лице чија се правна ситуација додирује (или чак преплиће) са предметом управног поступка, са управном ствари директне странке.
Према мерилу давања иницијативе за покретање поступка, директна странка може да буде лице по чијем захтеву је покренут поступак (активна странка), јер даје повод за вођење поступка – захтевом да јој се призна или повећа неко право, односно да јој се укине (или бар смањи) извесна обавеза.
Пасивна странка је лице „против кога се води поступак“. То је лице о чијим се правима и обавезама одлучује у поступку покренутом по службеној дужности.
Према броју и усмерености интереса странака у поступку, постоје једностраначке и двостраначке, односно вишестраначке управне ствари.
Једностраначке ствари подразумевају да се у управном поступку наспрам органа налази једно лице као странка или два или више лица која заједнички учествују у поступку.Њихови интереси, њихове позиције, међусобно се не супротстављају. Та лица, наспрам органа, представљају процесну заједницу. Тако је код експропријације зграде у сусвојини више лица.
Двостраначке и вишестраначке управне ствари – контрадикторни управни предмети, јесу оне када у својству странака учествују два или више правних субјеката чији се интереси у поступку супротстављају. Њихови интереси се међусобно сударају, колидирају – они су противне, колидирајуће странке у управном поступку.
Контрадикторне управне ствари суштински се разликују од парнично-судских ствари. Код парнично-судских ствари постоји класична спорна ситуација са контрерним странкама. Пре ступања у поступак оне се налазе – или бар једна од њих то тврди – у материјалноправном односу који износе пред суд, како би такав њихов спорни однос био расправљен у парници. Напротив, код контрадикторних управних ствари између странака не постоји било какав материјалноправни однос који би се пренео и у управни поступак. Њихови интереси се сударају, односно супротстављају тек у самом поступку – у односу на управну ствар која је предмет поступка и која, сама по себи, није спорна правна ситуација. Због тога у контрадикторним управним стварима странке нису међусобно контрерне већ само колидирајуће, чак и када имају истоветне захтеве у поступку. Управне ствари са контрерним странкама изузетак су. Редак пример је управни поступак по захтеву за исељење одређеног лица, где је међусобна супротстављеност власника стана и лица за које он тврди, а то лице оспорава ту тврдњу, да његов стан бесправно користи, очита и претходећа самоме поступку. Ту орган управе решава њихов спорни однос о самом питању постојања правног основа за усељење.
2. Претпоставке пуноважног страначког иступања у поступку
Главне процесноправне претпоставке страначког иступања, њиховог потпуног и пуноважног деловања у управном поступку јесу:
(1) страначка способност; (2) страначка легитимација; (3) процесна способност.
(1) Страначка способносту управном поступку јесте правно признато својство субјекту да може да буде носилац права, обавеза или правних интереса о којима се одлучује у конкретном поступку (члан 44. ст. 1 и 2.). То је способност да се буде странка. У поређењу са категоријом правне способности, страначка способност је делом ужа, а делом и шира појава. Ужа је – пошто је правна способност својство да се буде титулар права и обавеза уопште. Шира је од правне способности – с обзиром на околност да, у одређеним случајевима, поједини колективитети без правне способности имају страначку способност.
Страначку способност у управном поступку поседују две групе субјеката:
1 – свако физичко и правно лице, дакле лица са правном способношћу;
2 – орган, организација, насеље, група лица (нпр., станари одређене зграде) и други који нису правна лица, под условима под којима физичко или правно лице може да буде странка или кад је то одређено законом..
(2) Страначка легитимација је нарочит однос лица према предмету поступка, из којег произлази да је реч о одлучивању о неком његовом праву или обавези, или, посредно, о његовом правном интересу у конкретном случају Страначку легитимацију поседују и директна и индиректна странка. То је општа страначка легитимација. Но, постоји и посебна страначка легитимација,коју имају заступници колективних интереса (различите невладине организације, удружења грађана, удружење риболоваца, удружење војних пензионера, удружење за заштиту потрошача итд.) и заступници ширих интереса јавности (нпр. Црвени крст, Центар за права детета, Београдски еколошки центар), који су организовани сагласно прописима, и који могу да имају својство странке у управном поступку, ако исход управног поступка може да утиче на интересе које заступају .
Странка у управном поступку може да буде и орган, организација, насеље, група лица и други који нису правна лица ..... кад је то одређено законом". Ту се првенствено мисли управо на јавног тужиоца, јавног правобраниоца и друге органе који имају позицију странке ради заштите јавних интереса, имовинских интереса јавно-правних колективитета и сл. Према томе није могуће да једно лице суделује у управном поступку о туђој ствари, осим када за то поседује посебно, законско или вољно, овлашћење (за заступање). Иако представља процесни услов, страначка легитимација је у суштини категорија материјалноправне природе. Утврђивање њеног постојања, за разлику од страначке и процесне способности, неретко је скопчано са знатним тешкоћама. Понекад се она установљава тек решењем о главној ствари.
Процесна способност је услов да једно лице, у својству странке, у потпуности пуноважно лично учествује у поступку. Процесна способностозначава правну могућност самосталног предузимања радњи у поступку, за шта је услов потпуна пословна способност (члан 46). Потпуна пословна способност се огледа у моћи једног лица да сопственим изјавама воље производи одређене правне последице – да ствара, за себе, права и да преузима обавезе. Потпуну пословну способност према важећим прописима имају пунолетна лица (која су навршила 18 година а нису, на основу одлуке надлежног органа, лишена пословне способности), као и она која су проглашена пунолетним (нпр., склапањем брака пре пунолетства уз дозволу суда).
Од правила која вреде у погледу стицања опште процесне способности одступа се у одређеним управним материјама, на основу посебних прописа .
Процесна способност се састоји у могућности, процесном овлашћењу, а не и у обавези за потпуно пословно способно лице да лично и непосредно, сâмо предузима радње у поступку. Процесно способно лице има право да ангажује и неко друго лице – вољног заступника (пуномоћника) – да уместо њега, а у његово име и за његов рачун, процесно делује. Процесна способност подразумева постојање страначке способности, док је начелно независна од страначке легитимације у конкретном предмету.
ЗУП прописује и последице које наступају због престанка постојања странке. У том смислу, ако у току поступка наступи смрт физичког лица или престанак правног лица које је странка у поступку, а права, обавезе и правни интереси о којима се одлучује не могу да пређу на наследнике, односно правне следбенике, орган ће обуставити поступак (члан 45). Према томе, поступање надлежног органа у описаном контексту зависи од околности да ли се ради о ствари која је везана искључиво за личност умрле странке (угашеног правног лица) – или не. При првој хипотези, поступак се, према природи ствари, не може наставити, већ се обуставља – према новом законском уређењу - решењем (видети одредбе чл. 101 ст. 1 и 2.). То значи да је против ове одлуке (као што је то и до сада био случај) могуће изјавити посебну жалбу. Ово овлашћење користиће, по правилу, заинтересовано лице са страначком легитимацијом у тој управној ствари. У супротном, ако је посреди таква управна ствар где будуће решење може утицати на правну ситуацију правних следбеника странке, у том смислу да они могу остварити право умрле, односно угашене странке – правна судбина поступка зависи од воље странкиних сукцесора. С тим у вези, орган је дужан да од правних следбеника странке затражи изјаву желе ли да се поступак настави. Код позитивног одговора, поступак се и не сматра прекинутим. У случају негативног одговора – поступак ће се обуставити.
Законски заступник и овлашћени представник странке
Члан 47.
(1) Странку која није процесно способна заступа законски заступник.
(2) Правно лице предузима радње у поступку преко законског заступника или овлашћеног представника који је одређен општим актом правног лица.
(3) Орган као странка у поступку предузима радње преко овлашћеног представника, организација која није правно лице преко лица које је одређено њеним актом, а насеље, група лица и друге странке које нису правна лица – преко лица које овласте, ако друкчије није прописано.
(4) Орган пази по службеној дужности у току целог поступка да ли је странка заступана сагласно закону.
Представници и заступници странака
Законски заступник и овлашћени представник странке
Странку која није процесно способна заступа законски заступник (члан 47. ст. 1). Законски заступник је процесно способни субјект, одређен законом или актом надлежног органа, који делује у поступку у име и за рачун процесно неспособне странке.
Процесно неспособним физичким лицима (малолетним лицима и пунолетним лицима којима је пословна способност одузета), законом или актом надлежног државног органа, одређује се законски заступник. Он обавља процесне радње у њихово име и за њихов рачун.
Правно лице предузима радње у поступку преко законског заступника или овлашћеног представника који је одређен општим актом правног лица (члан 47. ст. 2).
Орган као странка у поступку предузима радње преко овлашћеног представника, организација која није правно лице преко лица које је одређено њеним актом, а насеље, група лица и друге странке које нису правна лица – преко лица које овласте, ако друкчије није прописано (члан 47. ст. 3). Орган пази по службеној дужности у току целог поступка да ли је странка заступана сагласно закону (члан 47. ст. 4). Ову одредбу би требало тумачити на начин да водитељ поступка, у целом његовом току (у првостепеном, другостепеном и извршном поступку), пази по службеној дужности на постојање страначке и процесне способности лица које се појављује као странка, на правилност постављања различитих категорија заступника странке, као и на правилност начин обављања улоге заступника.
Поступање органа који у току поступка уочи процесну неспособност одређеног лица зависи од чињенице да ли је у питању хитна ствар или није.
Ако је ствар хитна, поставиће странци привременог заступника (в. члан 48. ст. 1.). Ако није реч о хитној твари, прекида поступак и стара се да странци буде постављен законски заступник, о чему детаљније у вези са следећим чланом ЗУП-а.
Привремени заступник
Члан 48.
(1) Орган решењем поставља странци привременог заступника: ако није процесно способна, а нема законског заступника; ако правно лице, организација, насеље и друга странка која није правно лице нема овлашћеног представника; ако странку заступа законски заступник чији су интереси супротни интересима странке; ако противне странке заступа исти законски заступник; ако радњу треба предузети према странци чије пребивалиште или боравиште није познато, а нема пуномоћника – све под условом да је ствар хитна, а поступак мора да се спроведе.
(2) Решење о постављању привременог заступника странци чије пребивалиште или боравиште није познато, објављује се на веб презентацији и огласној табли органа.
(3) Привремени заступник поставља се и када радња не трпи одлагање, а странка, њен законски заступник, овлашћени представник или пуномоћник не могу бити благовремено позвани да присуствују радњи.
(4) Привремени заступник може да одбије заступање само из разлога одређених посебним прописима.
(5) О постављању привременог заступника странци која није процесно способна одмах се обавештава орган старатељства.
(6) Радње које привремени заступник предузме у границама овлашћења имају правна дејства као да их је предузела странка.
(7) Привремени заступник учествује само у поступку у коме је постављен и предузима само радње за које је постављен и док не престану разлози због којих је постављен.
(8) Жалба против решења којим се поставља привремени заступник не одлаже извршење решења.
Привремени заступник
Привремени заступник (члан 48) је процесно способни субјект кога орган решењем поставља странци : 1) ако није процесно способна, а нема законског заступника, о чему се одмах обавештава орган старатељства; 2) ако правно лице, организација, насеље и друга странка која није правно лице нема овлашћеног представника; 3) ако странку заступа законски заступник чији су интереси супротни интересима странке; 4) ако противне странке заступа исти законски заступник; 5) ако радњу треба предузети према странци чије пребивалиште или боравиште није познато, а нема пуномоћника, при чему се потоње решење објављује на веб презентацији и огласној табли органа.
Услов за постављање привременог заступника у наведеним ситуацијама је да је ствар хитна, а поступак мора да се спроведе. Привремени заступник поставља се и када радња не трпи одлагање, а странка, њен законски заступник, овлашћени представник или пуномоћник не могу бити благовремено позвани да присуствују радњи.
Привремени заступник може да одбије заступање само из разлога одређених посебним прописима. Радње које предузме у границама овлашћења имају правна дејства као да их је предузела странка. Он учествује само у поступку у коме је постављен и предузима само радње за које је постављен и док не престану разлози због којих је постављен. Према томе, трајање функције привременог заступника, у поступку за који је постављен, у корелацији је са нестанком разлога који су довели до његовог постављања, односно са појављивањем странке, односно њеног законског заступника, овлашћеног представника или пуномоћника. Ако се, пак, ови разлози не отклоне до окончања поступка или се поменута лица уопште и не појаве у поступку, улога привременог заступника траје до окончања конкретног поступка, укључујући ту и поступак по уложеним правним средствима. Жалба против решења којим се поставља привремени заступник не одлаже извршење решења.
Пуномоћник
Појам и однос са странком
Члан 49.
(1) Странка или законски заступник странке може да овласти пуномоћника да је заступа у поступку, изузев да даје изјаве које само странка може дати. Постојање пуномоћника не спречава странку да сама предузима радње у поступку.
(2) Пуномоћје се даје у писаном облику или усмено на записник. Ако посумња у истинитост пуномоћја, орган налаже странци да поднесе оверено пуномоћје.
(3) Пуномоћник може бити свако ко је потпуно пословно способан, изузев лица које се бави надриписарством. Овом лицу орган ускраћује заступање решењем против кога је дозвољена жалба која не одлаже извршење решења и о томе обавештава странку.
(4) Радње које пуномоћник предузме у границама пуномоћја имају правна дејства као да их је предузела странка.
Дужност органа
Члан 50.
(1) Орган пази по службеној дужности у току целог поступка да ли је лице које се појављује као пуномоћник овлашћено за заступање.
(2) Орган може дозволити да поједине радње у поступку предузме у име странке лице које није приложило пуномоћје, под условом да пуномоћје приложи у року који орган одреди.
(3) Док не истекне тај рок, орган не може да оконча поступање у управној ствари, а ако тај рок буде пропуштен – предузете радње остају без правног дејства.
Обим пуномоћја
Члан 51.
(1) Обим пуномоћја процењује се из садржине пуномоћја.
(2) Пуномоћје се даје за цео поступак или поједине радње, а и временски може да се ограничи.
Престанак пуномоћја
Члан 52.
(1) Пуномоћје не престаје смрћу или губитком процесне способности странке или смрћу, губитком процесне способности или променом законског заступника странке, али наследник, правни следбеник странке, односно њен нови законски заступник може опозвати раније дато пуномоћје.
(2) Пуномоћје престаје смрћу или губитком процесне способности пуномоћника или престанком правног лица.
(3) Странка може увек опозвати пуномоћје, а пуномоћник може увек отказати пуномоћје изузев док траје нека радња у поступку.
Пуномоћник
Појам и однос са странком
Пуномоћник у управном поступку јесте физичко лице овлашћено од властодавца – процесно способне странке или од законског заступника (представника) процесно неспособне странке – да га заступа у поступку (на предузимање процесних радњи у његово име и за његов рачун), изузев да даје изјаве које само странка може дати. Постојање пуномоћника не спречава странку да сама предузима радње у поступку.
Пуномоћје се даје у писаном облику или усмено на записник. Властодавац – странка, односно њен законски заступник или представник – издаје пуномоћје било у писменом, било у усменом облику. Писмено пуномоћје пуномоћник предаје органу који води поступак, а усмено пуномоћје властодавац саопштава на записник службеном лицу, водитељу поступка. Пуномоћје дато усмено на записник код органа има снагу јавне исправе (в. члан 63. ст. 4). За разлику од поменутог, писано пуномоћје потписано од властодавца има једино значај приватне исправе. Но, и ово друго начелно се сматра довољним доказом да је неко лице пуномоћник другога у поступку. Ако посумња у истинитост пуномоћја, орган налаже странци да поднесе оверено пуномоћје. Пуномоћник може бити свако ко је потпуно пословно способан, изузев лица које се бави надриписарством. . У погледу оцене које је лице овлашћено за пружање правне помоћи, меродавни су прописи о адвокатури. Лицу које се бави надриписарством орган ускраћује заступање решењем против кога је дозвољена жалба која не одлаже извршење решења и о томе обавештава странку. Радње које пуномоћник предузме у границама пуномоћја имају правна дејства као да их је предузела странка (члан 49). Да би предузете радње у поступку од стране пуномоћника обвезивале странку, тачније да би имале иста правна дејства као да их је и сама странка обавила, неопходно је да се при њиховом вршењу пуномоћник кретао у границама овлашћења датих му уредним и органу предатим пуномоћјем
Дужност органа
Орган пази по службеној дужности у току целог поступка да ли је лице које се појављује као пуномоћник овлашћено за заступање. Орган може дозволити да поједине радње у поступку предузме у име странке лице које није приложило пуномоћје, под условом да пуномоћје приложи у року који орган одреди. Док не истекне тај рок, орган не може да оконча поступање у управној ствари, а ако тај рок буде пропуштен – предузете радње остају без правног дејства (члан 50).
Обим пуномоћја
Обим пуномоћја процењује се из садржине пуномоћја.
Пуномоћје се даје за цео поступак или поједине радње, а и временски може да се ограничи (члан 51).
Престанак пуномоћја
Пуномоћје не престаје смрћу или губитком процесне способности странке или смрћу, губитком процесне способности или променом законског заступника странке, али наследник, правни следбеник странке, односно њен нови законски заступник може опозвати раније дато пуномоћје. Пуномоћје престаје смрћу или губитком процесне способности пуномоћника или престанком правног лица.
Странка може увек опозвати пуномоћје, а пуномоћник може увек отказати пуномоћје изузев док траје нека радња у поступку (члан 52). У вези са пуномоћјем су и правила о достављању писмена пуномоћнику, овлашћењу пуномоћника да ускрати сведочење у погледу онога што му је странка, с обзиром на ту његову функцију, поверила, о сношењу издатака за правно заступање, и друго.
Заједнички представник и заједнички пуномоћник странака
Члан 53.
(1) Две или више странака могу у истом поступку, ако друкчије није прописано, одредити која од њих иступа као заједнички представник или узети заједничког пуномоћника.
(2) Орган може, ако друкчије није прописано, наложити странкама са истим захтевима да у одређеном року одреде лице које их представља или да узму заједничког пуномоћника. Ако странке то пропусте, орган може да им постави заједничког представника или пуномоћника, чија овлашћења трају док странке не одреде другог.
(3) Странке задржавају самосталност у поступку упркос постојању заједничког пуномоћника или представника.
Заједнички представник и заједнички пуномоћник странака
Заједнички представник, односно заједнички пуномоћник јесте процесно способно лице које у поступку дела у име и за рачун две или више странака. Наиме, када два или више лица иступају према органу у истом управном предмету заједнички, као једна странка, она се налазе у процесноправној заједници.
Процесноправној заједници може (али не мора) да претходи одређена материјалноправна заједница.
Материјалноправна заједница постаје независно од неког правног поступка: у њој се налазе лица између којих постоји одређени материјалноправни однос (на пример, сувласници на одређеном добру). Уколико се чланови такве заједнице појаве у управном поступку који се води у вези са њиховим материјалноправним односом – њихова заједница добија и обележја процесне заједнице (на пример, поступак одлучивања о рушењу воденице у сусвојини). С друге стране, правни субјекти који нису ни у каквом материјално-правном односу, наћи ће се у процесној заједници ако заједнички поставе захтев за доношење одређеног решења (сви имају интереса да се такво решење донесе – на пример, траже изградњу неког објекта), или ако се поступак покрене по службеној дужности у погледу управне ствари која се на све њих односи (на пример, поступак експропријације земљишта више суседа, власника). Ако ступе у процесноправну заједницу, странке могу, ако друкчије није прописано, да одреде која ће од њих иступати као заједнички представник у поступку – или да узму заједничког пуномоћника. Смисао овакве законске обавезе је у олакшавању општења органа са странкама.
Орган може, ако друкчије није прописано, наложити странкама са истим захтевима да у одређеном року одреде лице које их представља или да узму заједничког пуномоћника. Ако странке то пропусте, орган може да им постави заједничког представника или пуномоћника, чија овлашћења трају док странке не одреде другог. Имајући у виду да нови ЗУП не помиње да се о овом питању одлучује решењем, то значи да орган одлучује закључком против кога по новом моделу није допуштена посебна жалба. Тиме је напуштено решење важећег ЗУП-а по коме против закључка о постављању заједничког законског заступника, овлашћеног представника или заједничког пуномоћника, странке имају право на изјављивање посебне жалбе, без суспензивног дејства. Иначе, смисао одредаба о постављању заједничког представника, односно заједничког пуномоћника је у олакшавању комуницирања органа са странкама, чиме се остварује начела економичности поступка (члан 9), а такође би ове одредбе требало довести нарочито у везу са правилима чланова 95. и 96 (спајање више управних ствари у један поступак и самостално иступање странке у вези са тим спајањем) Заједничко иступање путем заједничког представника или заједничког пуномоћника не утиче на правну позицију учесника процесноправне заједнице. Сваки од њих задржава својство засебне странке: има сва права која странци и иначе припадају у поступку. Странке задржавају самосталност у поступку упркос постојању заједничког пуномоћника или представника (члан 53).
Стручни помагач
Члан 54.
(1) Странци је дозвољено да у поступку у коме је потребно стручно познавање управне ствари доведе стручно лице које јој даје објашњења и савете (стручни помагач).
(2) Стручни помагач није заступник странке.
Стручни помагач странке
Странци је дозвољено да у поступку у коме је потребно стручно познавање управне ствари доведе стручно лице које јој даје објашњења и савете (стручни помагач). Стручни помагач није заступник странке. Стручни помагач је лице које је странка ангажовала да би јој давао потребна обавештења, савете и мишљења у вези са предметом поступка. Помоћ стручног помагача може да се односи или на правну или на ванправну страну управне ствари (на пример, на област медицине). Према својој улози и деловању у поступку, стручни помагач странке се суштински разликује од сваког правног заступника странке. Он делује уз странку, а не уместо ње; рад стручног помагача у току поступка нема процесноправни, већ само фактички значај – и то само за странку.
Превођење и тумачи
Члан 55.
(1) Ако се поступак не води на језику странке или другог учесника у поступку, а они не разумеју српски језик, преводи им се, на њихов захтев, ток поступка и омогућава обавештавање на њиховом језику и писму, односно језику и писму који разумеју.
(2) Особа са инвалидитетом има право да општи и прати ток поступка преко тумача, или на други одговарајући начин, у складу са законом. Када страни држављани не знају језик на којем се води поступак, имају право да дају изјаве и да прате ток поступка преко тумача. Дужност је водитеља поступка да им то омогући, односно обезбеди
Тумач је стручно лице ангажовано у поступку да помогне службеном лицу које води поступак у општењу са учесницима. Као стручна делатност, тумачење је потребно када у поступку постоје сметње у општењу између учесника, било због језика на којем се води поступак, а који није истовремено и језик свих учесника, било зато што неки од њих имају одређене физичке недостатке који их спречавају да се нормално изражавају или да се упознају са речима других. На тумаче се сходно,тј.саображено примењују правила која се тичу вештака. За вештаке и тумаче заједничко је поседовање посебне стручности коју службено лице у поступку нема. При сходној примени одговарајућег законског текста на тумаче, има се у виду да је вештачење доказно средство, а тумачење само стручно помагање службеном лицу у процесном општењу.
Обавештавање
Појам и начин обавештавања
Члан 66.
(1) Обавештавање је радња којом орган на погодан начин извештава странку и другог учесника о поступању у управној ствари.
(2) На обавештавање других учесника у поступку примењују се одредбе овог закона о обавештавању странке, ако законом није друкчије прописано.
(3) Ако друкчије није прописано, орган бира начин обавештавања, водећи рачуна о правној заштити странке, јавности обавештавања, економичном трошењу средстава и једноставности у поступку.
(4) Странка се обавештава електронским путем, путем поште, достављањем или на други погодан начин, или усмено – ако је присутна.
(5) Кратка и хитна обавештења могу да се дају телефоном, електронским путем или на други погодан начин, о чему се ставља забелешка у спису која садржи лично име лица које даје и прима обавештења.
(6) Орган обавештава саму странку, изузев ако она има законског заступника, пуномоћника или пуномоћника за пријем обавештења, када се они обавештавају.
(7) Кад је при обавештавању начињена очигледна грешка, сматра се да је обавештавање извршено на дан када је стварно извршено.
СТАВ 1. и 2. Обавештавање је радња којом орган на погодан начин извештава странку и другог учесника о поступању у управној ствари. Правило је да за друге учеснике у поступку важе правила о обавештавању која важе за странку. Законом се може прописати различит правни режим за обавештавање других учесника у поступку.
СТАВ 3. Одредбом става 3 овог члана прописано је опште правило да је орган тај који ће одредити начин обавештавања који је примерен конкретном случају, изузев ако је закон предвидео друкчије. Овом одредбом су одређени и принципи којима се орган руководи приликом одређивања начина обавештавања. Реч је о принципима проистеклим из начела законитости (чл. 5) и начела економичности поступка (чл. 9). Орган бира начин обавештавања водећи рачуна о правној заштити странке, јавности обавештавања, економичном трошењу средстава и једноставности у поступку.
СТАВ 4. и 5. Начини обавештавања су: (1) електронским путем - очигледно, као и код општења, стављањем на прво место, законодавац даје јасан подстрек развитку овог начина обавештавања и употреби информационих и комуникационих технологија у раду управе; (2) путем поште; (3) достављањем (4) усмено – ако је странка присутна; (5) на други погодан начин - начин уобичајен у одређеној средини (на пример, плакатирањем на градском тргу); (6) телефоном, електронским путем или на други погодан начин - ако је реч о кратким и хитним обавештењима која се могу послати на такав начин, а о чему се ставља забелешка у спису која садржи лично име лица које даје и прима обавештења.
СТАВ 6.Орган ће обавештавати саму странку само ако она нема законског заступника, пуномоћникаили пуномоћника за пријем обавештења. Странка је, наиме, или процесно неспособна (в. коментар уз чл. 44), па се обавештава законски заступник или је ангажовала пуномоћника или пуномоћника за пријем обавештења да би је заступали у поступку, те орган с њима и треба да општи.
СТАВ 7. Како би странка и други учесници у поступку заштитили од последица неправилног рада органа управе, одредбом овог става прописано је да ће се у случају очигледних грешака при обавештавању сматрати да је оно извршено на дан када је стварно извршено. Ово је посебно значајно у случају кад од обавештења почињу да теку преклузивни рокови (в. коментар уз чл. 75 - Лично достављање).
Места на којима се врши обавештавање
Члан 67.
(1) Странка се, по правилу, обавештава у стану, пословној просторији или на радном месту.
(2) Адвокат се обавештава у његовој канцеларији, при чему обавештавање може да се изврши и лицу запосленом у канцеларији.
(3) Обавештавање је могуће и на другом месту, ако се прималац обавештења са тим сагласи.
(4) Странка и законски заступник странке дужни су да одмах обавесте орган о томе да су променили пребивалиште, боравиште или седиште. Ако то пропусте, а службено лице не може да ступи у контакт с њима, странка се даље обавештава јавним достављањем (члан 78. овог закона).
(5) Кад пуномоћник или пуномоћник за пријем обавештења промени пребивалиште или боравиште, а о томе не обавести орган, обавештавање се даље одвија као да пуномоћник није одређен.
СТАВ 1. и 3. Странка се обавештава у стану, пословној просторији или на радном месту. Реч је о праву странке да не прима обавештења на другом месту. Ипак, то не значи да она не може да буде обавештења и на другом месту кад то њој одговара. И то је њено право. Орган може да изврши обавештавање и на другом месту, али само уз услов да се прималац обавештења са тим сагласио.
СТАВ 2. Адвокат се обавештава у својој канцеларији. То је његово радно место. Специфичност обавештавања адвоката огледа се у томе што он или она могу да буду обавештени и преко лица запослених у својој канцеларији. Ово правило, сматрамо, важи само у случају кад адвокат има својство пуномоћника странке у поступку, не и кад је он странка у поступку. У том случају се примењује одредба из става 1 овог члана.
СТАВ 4. и 5. Ова два става уређују правне последице пропуста лица које треба да буде обавештено да информише орган о промени свог пребивалишта, боравишта или седишта. Ту се разликују два правила, за две групе субјеката - (1) ако то учине странка или њен законски заступник, а службено лице не може да ступи у контакт с њима, -странка се даље обавештава јавним достављањем (члан 78. овог закона); (2) ако то учине пуномоћник или пуномоћник за пријем обавештења - обавештавање се даље одвија као да пуномоћник није одређен, то јест, обавештавају се непосредно странка или њен законски заступник (чл. 66, ст. 6).
Обавештавање у посебним случајевима
Члан 68.
(1) Физичка и правна лица која се налазе у иностранству обавештавају се непосредно или дипломатским путем, ако потврђеним међународним уговором није друкчије предвиђено.
(2) Лица која се налазе у Војсци Србије обавештавају се преко надлежне команде, а припадници специјалних јединица министарства надлежног за унутрашње послове преко њихове команде.
(3) Лица која су лишена слободе обавештавају се преко управе установе у којој се налазе.
(4) У свим тим случајевима обавештавање је извршено када писмено буде предато примаоцу.
Овим чланом уређено је обавештавање у четири посебна случаја. За лица поменута у овом члану не важи правило да се обавештавају у стану, пословном просторији или на радном месту (чл. 67, ст. 1).
То правило за их не важи зато што им природа њиховог посла (став 2) или посебна ситуација у којој се налазе (став 1 и 3) не дозвољава да на тим местима буду обавештени. Реч је о следећим категоријама лица: (1) физичка и правна лица у иностранству - они се обавештавају непосредно или дипломатским путем, акопотврђеним међународним уговором није друкчије предвиђено; (2) лица која се налазе у Војсци Србије - она се обавештавају преко надлежне команде; (3) припадници специјалних јединица министарства надлежног за унутрашње послове - обавештавају се преко њихове команде; (4) лица која су лишена слободе - обавештавају се преко управе установе у којој се налазе.
Пуномоћник за пријем обавештења
Члан 69.
(1) Странка може да одреди пуномоћника коме се упућују сва писмена која су насловљена на странку (пуномоћник за пријем обавештења), кад странка о њему у писаном облику или усмено извести орган који води поступак.
(2) Ако се странка или законски заступник странке налазе у иностранству, а немају пуномоћника у Републици Србији орган њима, при упућивању првог писмена, оставља рок који не може бити дужи од 30 дана да одреде пуномоћника за пријем обавештења. При томе упозорава их да ће, ако то пропусте, поставити о њиховом трошку пуномоћника за пријем обавештења.
(3) Сматра се да је странка примила писмено када га прими пуномоћник за пријем обавештавања.
(4) Више од пет странака у истом поступку које немају супротне интересе и заједничког пуномоћника дужне су да на захтев органа одреде заједничког пуномоћника за пријем обавештења, у року који орган одреди. Ако то пропусте, орган им, о њиховом трошку, поставља заједничког пуномоћника за пријем обавештења.
(5) Он је овлашћен да изјави правно средство у име странке ако странци не може да проследи писмено, а она може да пропусти рок за изјављивање правног средства.
СТАВ 1. и 3. Пуномоћник за пријем обавештења је лице које је странка одредилакако би ми суупућивала сва писмена насловљена на њу. Услов за упућивање писмена пуномоћнику за пријем обавештења уместо странци (чл. 66, ст. 6),јесте да странка извести (у писаном облику или усмено) орган који води поступак о томе да је одредила свог пуномоћника за пријем обавештења. Кад је странка одредила пуномоћника за пријем обавештења и о томе обавестила орган, сматраће се да је странка примила писмено кад га прими пуномоћник за пријем обавештења.
СТАВ 2. Странка може да буде обавезана од стране органа да постави пуномоћника за пријем обавештења. Услов за то је да се странка или њен законски заступник налазе у иностранству, а да немају пуномоћника у Републици Србији. Рок за постављање пуномоћника за пријем обавештења одређује орган, и он не може бити дужи од 30 дана. О овоме се странка или њен законски заступник обавештавају приликом слања првог писмена. Истом приликом орган ће их упозорити да ће, ако пропусте да поставе пуномоћника за пријем обавештења у остављеном року, то учинити орган о њиховом трошку. У оба случаја услов за примену става 3 овог члана (обавештавање пуномоћника за пријем обавештења се сматра обавештавањем странке) јесте обавештавање друге стране о постављању пуномоћника за пријем обавештења. Дакле, странка мора да извести орган да је то учинила, односно орган мора њу да обавести да је он то урадио зато што је она пропустила да га постави у остављеном року.
СТАВ 4. И у овом случају постављање пуномоћника за пријем обавештења није плод воље странке, већ налога органа. Наиме, странке морају да поставе заједничког пуномоћника за пријем обавештења под условом да њих више од пет учествују у истом поступку, да немају супротне интересе и да немају заједничког пуномоћника. Кад је заједнички пуномоћник за пријем обавештења примио писмено, сматра се да су о њему обавештене све странке које су адресати поменутог писмена, а чији је он заједнички пуномоћник за пријем обавештења. Као и код одредбе из става 2, орган одређује рок у којем су странке дужне да именују заједничког пуномоћника за пријем обавештења, а ако оне то не учине у остављеном року, орган ће им га, о њиховом трошку, поставити.
СТАВ 5. Основна обавеза пуномоћника за пријем обавештења је да странци (или њеном законском заступнику) проследи писмено које је примио од органа и то благовремено, како би она могла да оствари и заштити своја права и правне интересе. Ако, пак, он није у стању то да уради, а странка услед тога може да пропусти преклузивни рок за изјављивање правног средства (првенствено жалбе у управном поступку и тужбе у управном спору) - пуномоћник за пријем обавештења овлашћен је да изјави то правно средство у име странке.
2. Поступци обавештавања
Обавештавање електронским путем
Члан 70.
(1) Обавештавање електронским путем може да буде неформално и формално.
(2) Формално обавештавање електронским путем одвија се сагласно закону и обавезно укључује потврду којом се доказује пријем документа.
(3) Формално обавештавање електронским путем изједначава се са достављањем.
Обавештавање путем поште
Члан 71.
(1) Обавештавање путем поште врши се обичном или препорученом поштом.
(2) Сматра се да је писмено које је упућено обичном поштом прималац примио седмог дана од када је предато поштанском оператору, ако је упућено на адресу у Републици Србији, односно петнаестог дана од када је предато поштанском оператору ако је упућено на адресу у иностранству. Прималац може да доказује да је писмено касније примио, односно да га није примио.
(3) Сматра се да је писмено које је упућено препорученом поштом примљено на дан који стоји у потврди о пријему пошиљке.
(4) Обавештавање препорученом поштом изједначава се са достављањем. Достављање Начини достављања
Члан 72.
(1) Достављање, као вид обавештавања, може бити лично, посредно и јавно.
(2) Лично и посредно достављање орган врши преко свог службеног лица или се врши преко поштанског оператора или електронским путем, у складу са законом.
(3) Прималац писмена може бити само изузетно позван да преузме писмено, ако то налажу природа или значај писмена.
Чланови 70 - 72. Обавештавање је радња којом орган упознаје странку са постојањем и садржином одређеног писмена донетог у или повезаног са поступком. Поступке (видове, начине) обавештавања странке и других учесника у поступку поделили бисмо на тзв. формалне и тзв. неформалне.
У формалне бисмо сврстали (1) достављање (лично, посредно или јавно - в. коментаре уз чл. 75-78), (2) формално обавештавање електронским путем и (3) обавештавање путем препоручене поште. Два потоња се изједначавају са достављањем.
У неформалне поступке обавештавања уврстили бисмо (1) неформално обавештавање електронским путем и (2) обавештавање путем обичне поште.
Оно што разликује формалне и неформалне поступке обавештавања јесте постојање потврде о томе да је лице обавештено (уз изузетак јавног достављања). За разлику од формалних, неформални поступци обавештавања не садрже потврду о пријему обавештења (доставницу, потврду о пријему пошиљке код препоручене поште или електронску потврду о пријему документа).
Последично, о најзначајнијим писменима која се доносе или су повезана са поступком, а посебно оним од којих теку преклузивни рокови за остварење или заштиту права и правних интереса, странка или други учесник у поступку морају да буду обавештени неким од формалних поступака обавештавања.
Такође, док су неформални облици обавештавања странке, односно других учесника у поступку подесни за ситуацију у којој се они обавештавају о актима и писменима која су за њих повољна, сматрамо да су за акте и писмена који су неповољни по странку, односно друге учеснике у поступку погодни само формални поступци обавештавања. Обавештавање електронским путем може да буде (1) формално - уређено законом и са потврдом о пријему послатог документа и (2) неформално.
Пример неформалног електронског обавештавања била би обична електронска пошта, која не садржи квалификовани електронски потпис. Обавештавање поштом може да буде (1) путем препоручене поште - где се сматра да је упућено писмено примљено на дан који стоји у потврди о пријему пошиљке и (2) путем обичне поште - где се сматра да је пошиљка примљена тек по истеку рокова из чл. 71, ст. 2 ЗУП-а.
Достављање (осим јавног достављања) укључује доставницу као доказ о тренутку пријема упућеног писмена. Лично и посредно достављање орган врши преко свог службеног лица или се врши преко поштанског оператора или електронским путем, у складу са законом (то је вид формалног електронског обавештавања). Само изузетно, ако то налажу природа или значај писмена, прималац писмена може да буде позван да преузме писмено.
Достављање правном лицу
Члан 73.
Достављање правном лицу врши се предајом писмена у седишту правног лица запосленом лицу у правном лицу, односно на посебну адресу за пријем поште која је регистрована у складу са законом, или заступнику правног лица на адресу из јавног регистра, односно на адресу његовог пребивалишта.
Специфичност достављања правном лицу је у томе што може да се изврши према самом правном лицу или према његовом законском заступник. У првом случају достављање се врши на адресу седишта самог правног лица или посебну адресу која је регистрована за пријем поште. У другом случају се достављање врши на адресу заступника тог правног лица која је убележена у јавном регистру (што ће, по правилу, бити адреса седишта правног лица) или, чак, на адресу његовог пребивалишта.
Време достављања
Члан 74.
(1) Достављање се врши радним даном од 8 до 20 сати.
(2) Орган из нарочито важних разлога може одлучити да се достављање изврши и у дан када се не ради, као и после 20 сати.
СТАВ 1. и 2. Достављање се, као и извршење решења, може вршити само у одређено доба, изузев ако су испуњени посебни услови за одступање од таквог правила (в. коментар уз чл. 194, ст. 2 и 3). Тиме се странке од узнемиравања.
Достављање се врши радним даном од 8 до 20 сати, а само изузетно, ако постоје ”нарочито важни разлози”, оно се може извршити и у нерадне дане или након 20 часова. Ова законска формулација не би требало да у пракси доведе до злоупотребе, то јест, до непотребног узнемиравања грађана. Отуда је треба брижљиво, крајњестриктно тумачити.При достављању писмене у нерадне дане и након 20 сати, достављач је дужан да упозори адресата да се такво – ванредно достављање – спроводи по одлуци надлежног органа, а на основу ЗУП-а.
Лично достављање
Члан 75.
(1) Лично достављање обавезно је када од дана достављања почиње да тече рок који не може да се продужи, ако законом није друкчије предвиђено.
(2) Лично достављање обавезно је и онда када је то законом предвиђено.
(3) Лично достављање састоји се од уручења писмена лицу коме је оно насловљено (прималац).
(4) Ако прималац писмена одбије уручење, службено лице органа или поштански оператор (достављач) о томе сачињава белешку и потом оставља обавештење на месту на коме је писмено требало да буде уручено, у коме назначава лично име примаоца, податке којим се писмено идентификује, просторију унутар органа у којој писмено може да се преузме, рок у коме се преузимање може извршити и датум када је обавештење остављено.
(5) Ако службено лице органа или поштански оператор (достављач) не затекне примаоца писмена на адреси на којој је требало да му се уручи писмено, достаљач ће поново покушати доставу у року од 24 сата. Ако се прималац писмена поново не затекне на адреси на којој је требало да му се уручи писмено, достављач о томе сачињава белешку и потом оставља обавештење на месту на коме је писмено требало да буде уручено, у коме назначава лично име примаоца, податке којим се писмено идентификује, просторију унутар органа у којој писмено може да се преузме, рок у коме се преузимање може извршити и датум када је обавештење остављено.
(6) Сматра се да је лично достављање извршено када истекне 15 дана од кад је обавештење остављено на месту на коме је писмено требало да буде уручено.
СТАВОВИ 1, 2. и 3. Лично достављање представља обавезну предају писмена лично – у руке – (баш) лицу коме је оно намењено. Судска пракса је својевремено заузела став да се чак ни уручење писмена брачном другу адресата не може сматрати правилно извршеним личним достављањем. Прописивање обавезног личног достављања у одређеним случајевима, мотивисано је самим значајем извесног писмена (на пример, позива), или правним дејствима која се везују за његово достављање (на пример, код достављања решења).
Постоје две групе ситуација у којима је лично достављање обавезно. (1) Лично достављање обавезно је у свим случајевима када од дана достављања почиње да тече преклузивни рок, то јест, рок који се не може продужити (на пример, достављање решења и рок за жалбу – чл. 153, ст. 1). Изузетно, посебним законом може да буде предвиђено одступање од овог правила. (2) Ономоже да буде изричито предвиђено законом (ЗУП-ом или посебним законом, с тим да сам ЗУП не предвиђа овакве случајеве обавезног личног достављања).
СТАВОВИ 4, 5. и 6. Сматра се да је лично достављање извршено онда кад је уручено примаоцу писмена, а тачан тренутак бележи се у доставници (чл. 77). Ово је редовна ситуација.
Ставовима 4 и 5 овог члана предвиђена су правила о достављању у друга два могућа случаја: (1) кад присутни прималац одбије да прими писмено које се уручује; и (2) кад достављач не затекне примаоца писмена на адреси на којој је требало да му се уручи писмено, па поново покуша доставу у року од 24 сата и поново га не затекне на поменутој адреси. У оба случаја ће достављач (који може да буде службено лице органа који врши достављање или поштански оператор) о томе сачинити белешку о ономе што се догодило и потом оставити обавештење на месту на коме је писмено требало да буде уручено. У обавештењу назначава се лично име примаоца, подаци којим се писмено идентификује, просторија унутар органа у којој писмено може да се преузме, рок у коме се преузимање може извршити и датум када је обавештење остављено.
Сматра се да је лично достављање извршено када истекне 15 дана од кад је обавештење остављено на месту на коме је писмено требало да буде уручено.
Језичко и системско тумачење овог члана упућује на закључак да су ове две ситуације изједначене у последицама (оставља се обавештење и достављање се сматра извршеним по истеку одређеног рока). Ипак, питање је да ли је законодавац требало да изједначи ове две ситуације. Наиме, у другом случају прималац није имао могућност да прими писмено и да се упозна са његовом садржином. Он чак није ни упознат са чињеницом да је достављање покушано, те му се зато оставља рок од 15 дана да преузме писмено, да се упозна са његовом садржином и да, евентуално, оствари или заштити своја права и правне интересе.
У првопоменутом случају, пак, прималац је свестан чињенице да се писмено доставља и, према начину достављања (лично достављање), да је реч о писмену које има посебан значај у поступку и, ако га о томе поучи достављач, да му остварење и заштита права и правних интереса може зависити од пријема писмена. Он, упркос свему томе одбија да прими писмено. Питање је да ли је законодавац требало у таквој ситуацији да оставља додатни рок примаоцу да се упозна са садржином писмена и да одложи почетак рока који је везан за уредно достављање писмена. Сматрамо да је овде реч о злоупотреби процесних права, којом се одуговлачи поступак, те да је требало предвидети да се достављање у том случају сматра извршеним и да почну да теку рокови.
Посредно достављање
Члан 76.
(1) Ако лично достављање није обавезно, а прималац није пронађен на адреси на којој је требало да му се уручи писмено, оно може да буде уручено другом лицу које прихвати да га потом преда примаоцу и то, ако је могуће, најпре сваком пунолетном члану домаћинства примаоца или лицу које ради са примаоцем – ако писмено треба да се преда на радном месту примаоца.
(2) Писмено не може бити уручено лицу које је противна странка у истом поступку.
(3) Друго лице коме је писмено уручено потписује доставницу. Достављач уноси у доставницу и однос другог лица са примаоцем и датум када је другом лицу писмено уручено.
(4) Ако друго лице не прихвати да му се писмено уручи, оно се оставља на месту на коме је требало да буде уручено примаоцу, а време и датум остављања писмена и рок после кога се сматра да је достављање извршено назначавају се на коверти и у доставници.
(5) Сматра се да је посредно достављање извршено када истекне 15 дана од кад је писмено уручено другом лицу или од када је оно остављено на месту на коме је требало да буде уручено примаоцу.
СТАВОВИ 1. и 2. Посредно достављање допуштено је уз испуњење два услова: (1) да лично достављање није по закону обавезно; (2)да прималац није пронађен на адреси на којој је требало да му се уручи писмено. Посредно достављање састоји се у уручењу писмена другом лицу (а не примаоцу) које прихвати да га потом преда примаоцу. Приоритет при посредном достављању има и сваки пунолетни члан домаћинства примаоца - ако се достављање врши у стану примаоца, односно лице које ради са примаоцем – ако писмено треба да се преда на радном месту примаоца.Писмено, због супротстављених интереса, не може бити уручено лицу које је противна странка у истом поступку (на пример, таква ситуација може да се догоди ако су два државна службеника која раде на истом месту - те би једно другом могли да буду друго лице које прима писмено намењено примаоцу - конкурисали за исто радно место).
СТАВОВИ 3, 4. и 5. Посредно достављање сматра се извршеним кад истекне 15 дана од дана кад је писмено уручено другом лицу. У доставницу, коју потписује лице коме је уручено писмено, уноси се, поред других података (в. чл. 77), и однос тог лица са примаоцем и датум када је другом лицу писмено уручено. Ако, пак, достављач не нађе примаоца, а друго лице које се нашло на месту на којем је требало да се уручи писмено не прихвати да му се писмено уручи - писмено ће бити остављено на месту на коме је требало да буде уручено примаоцу, а време и датум остављања писмена и рок после кога се сматра да је достављање извршено назначавају се на коверти и у доставници. Као и код личног достављања (чл. 75, ст. 6), посредно достављање сматра се извршеним када истекне 15 дана од када је писмено остављено на месту на коме је требало да буде уручено примаоцу.
Доставница
Члан 77.
(1) Доставница је потврда о томе да је лично или посредно достављање извршено, која садржи лично име и адресу лица и податке којим се идентификује уручено писмено. Потписују је достављач и прималац или друго лице коме је писмено уручено. Поред тога они бројевима и словима на доставници уносе датум када им је писмено уручено.
(2) Ако прималац или друго лице коме је писмено уручено одбије да потпише доставницу, достављач то бележи на доставници и бројевима и словима исписује датум уручења писмена, чиме се сматра да је достављање уредно извршено.
(3) Доставница може бити у електронском облику.
СТАВОВИ 1. и 3. Доставница је потврда и доказ о томе да је лично или посредно достављање извршено. Доставница се попуњава само ако једостављање заиста и извршено, не и ако је само покушано. Код неуспелог уручења писмена достављач сачињава обавештење о могућности преузимања писмена и, евентуално, белешку о одбијању уручења (чл. 75, ст. 4). Доставница може да буде у папирном и електронском облику. Садржину доставнице чине следећи елементи: (1) лично име и адреса лица коме је писмено уручено (прималац писмено код личног достављања, односно друго лице код посредног достављања); (2) подаци којима се идентификује уручено писмено; (3) потпис достављача и лица коме је писмено уручено; (4) датум уручења (исписан бројевима и словима).
СТАВ 2. Ако прималац или друго лице коме је писмено уручено одбије да потпише доставницу, достављач то бележи на доставници и бројевима и словима исписује датум уручења писмена, чиме се сматра да је достављање уредно извршено. Ову ситуацију треба разликовати од ситуације у којој је прималац писмена одбио уручење у случају обавезног личног достављања (чл. 75, ст. 4). Наиме, у тој ситуацији достављање није извршено, прималац није дошао у посед писмена које се уручује. У ситуацији прописаној у ставу 2 овог члана, достављање је извршено - писмено је уручено, само је прималац или друго лице одбило да потпише доставницу. Зато овде не тече никакав рок, већ се достављање сматра уредно извршеним чим достављач забележи на доставници шта се и кад догодило.
Јавно достављање
Члан 78.
(1) Јавно достављање врши се:
1) ако ниједан други начин достављања није могућ;
2) ако се доставља решење које се тиче већег броја лица која нису позната органу, а достављање на други начин није било могуће или одговарајуће;
3) у другим случајевима одређеним законом.
(2) Јавно достављање састоји се од објављивања писмена на веб презентацији и огласној табли органа. Писмено може да се објави и у службеном гласилу, дневним новинама или на други погодан начин.
(3) Сматра се да је јавно достављање извршено када истекне 15 дана од када је писмено објављено на веб презентацији и огласној табли органа. Орган може из оправданих разлога да продужи рок. Ако се јавно доставља решење, његово образложење може да буде изостављено. Уз решење се дају обавештења о месту, просторији и начину увида у образложење.
СТАВ 1. Јавно достављање је најпосреднији начин достављања. Оно, попут неформалног електронског обавештавања и обавештавања путем обичне поште, не садржи потврду о пријему писмена које се доставља. Оно што их, пак, разликује, и због чега бисмо и јавно обавештавање сврстали у формалне поступке обавештавања јесте чињеница да се њиме могу доставити и изузетно значајна писмена, па чак и она од чијег достављања почињу да теку преклузивни рокови за остваривање или заштиту одређеног права или правног интереса. Разлог за то су немогућност или неадекватност достављања писмена на други законом предвиђени начин или одлука законодавца да је то одговарајући или нужан облик о обавештавања у некој посебној врсти управних ствари. Јавно достављање представља, по правилу, супсидијарни облик достављања, то јест, врши се само кад лично и посредно достављање у конкретној ствари нису могући (тачка 1). Оно се предузима и онда кад се доставља решење које се тиче већег броја лица која нису позната органу, а достављање на други начин није било могуће или одговарајуће (тачка 2). Опет је, дакле, реч о супсидијарном начину достављања (”није могуће”), с тим да се она овде комбинује са начелом делотворности и економичности, у смислу да се решење само тако може брзо и ефикасно доставити ”већем броју лица која нису позната органу”. Најзад, ако је лично или посредно достављање могуће, постоји и додатни елемент - процена органа који врши достављање да те врсте достављања не би биле одговарајућеу конкретном случају (на пример, орган би могао да утврди тачно све адресате и уручи сваком од њих писмена, али би то изазвало трошкове и/или одуговлачење у поступку који не би били сразмерни ризику несазнавања или неблаговременог сазнавања адресата за извршено јавно достављање).
СТАВОВИ 2. и 3. Јавно достављање састоји се од објављивања писмена на веб презентацији и огласној табли органа. Поред тога, ако процени да би то било корисно и сразмерно важности писмена које се доставља за адресате, орган може писмено да објави и у службеном гласилу, дневним новинама или на други погодан начин (онај који је уобичајен у одређеној средини - на пример, плакатирањем на градском тргу). Сматра се да је јавно достављање извршено када истекне 15 дана од када је писмено објављено на веб презентацији и огласној табли органа, с тим да орган, ако процени да је то оправдано у конкретном случају, може да продужи тај рок. Опет, примера ради, оправдано би било да се рок продужи ако постоји бојазан да у року од 15 дана сви или већина адресата неће успети да се упознају са чињеницом да је јавно достављање извршено и са садржином предметног писмена. Ако се јавно доставља решење, његово образложење може да буде изостављено. Уз решење се дају обавештења о месту, просторији и начину увида у образложење. Ratio ове одредбе јесте чињеница да би лица која нису адресати могла да сазнају поверљиве, тајне или податке о личности адресата, који су садржани у образложењу решења које се доставља.
Рокови
Одређивање и продужење рокова
Члан 79.
(1) За предузимање појединих радњи у поступку могу да буду одређени рокови.
(2) Ако рокови нису одређени законом или другим прописом, одређује их, с обзиром на околности случаја, овлашћено службено лице које води поступак.
(3) Рокови које одређује овлашћено службено лице, као и рокови одређени законом или прописима за које је предвиђена могућност продужења, могу се продужити на захтев заинтересованог лица, ако је захтев поднет пре истека рока и ако постоје оправдани разлози за продужење.
Рачунање рокова
Члан 80.
(1) Рокови се рачунају на дане, месеце и године.
(2) Ако је рок одређен на дане, дан када је обавештавање извршено, односно дан у који пада догађај од ког се рачуна трајање рока, не урачунава се у рок, већ се почетак рока рачуна од првог наредног дана. Рок који је одређен на месеце, односно на године завршава се истеком оног дана, месеца, односно године који по свом броју одговара дану када је обавештавање извршено, односно дану у који пада догађај од ког се рачуна трајање рока. Ако тог дана нема у последњем месецу, рок истиче последњег дана у том месецу.
(3) Истек рока може се означити и календарским даном.
(4) Почетак и ток рокова не спречавају дани у којима орган не ради.
(5) Ако последњи дан рока пада на дан у коме орган не ради, рок истиче кад протекне први наредни радни дан.
Одржање рока
Члан 81.
(1) Поднесак је предат у року ако надлежни орган прими поднесак пре него што рок истекне. Ако се рок у коме може да се предузме нека радња рачуна у данима, месецима или годинама, сматра се да је рок одржан ако је радња предузета пре истека последњег дана рока.
(2) Ако је поднесак предат препорученом поштом, као дан пријема поднеска сматра се дан када је предат поштанском оператору.
(3) Време када се сматра да је примљен поднесак који је упућен електронским путем уређује се посебним прописом.
РОКОВИ И ВРАЋАЊЕ У ПРЕЂАШЊЕ СТАЊЕ
Четврта глава овог дела законског текста бави се роковима и правним институтом враћања у пређашње стање.
Појам и рачунање процесних рокова
Поред материјалноправних рокова – одређених материјалним прописима – (на пример, рок за испоруку неке робе), постоје и рокови (одређени процесним прописима) за извршење појединих радњи током правних поступака – процесноправни рокови (на пример, рок за улагање једног правног лека).
Процесни рок је одређен размак у времену у којем треба да се изврши процесна радња – или је то период чијим протеком настаје могућност извршења процесне радње. Наиме, за предузимање појединих радњи у поступку могу да буду одређени рокови. Рокови су нераздвојиви од начела економичности поступка (члан 9). Они су неопходни да би се обезбедио континуитет процесних радњи – отклонила неизвесност због одуговлачења – и поступак довео до краја.
Врсте рокова у управном поступку.
Раскидни и одложни рокови.
Код раскидних, обављање процесне радње везано је за одређени период, па се само у оквиру њега радња може пуноважно предузети. Код одложних, почетних рокова процесна радња не сме се предузети пре него што протекне предвиђено време. У управном поступку, рокови су по правилу раскидни, али има и одложних.
Одложни је рок за жалбу због ћутања управе .
Законски и службени рокови, према томе да ли су одређени законом и другим прописом, или службено лице у поступку – према свим околностима конкретног случаја – одређује да ли ће само уопште орочити неко процесно делање учесника у поступку, као и дужину тако постављеног рока.
Преклузивни и инструкциони рокови.
Протеком преклузивног рока странка губи право на предузимање процесне радње која се једино у оквиру тог рока могла правоваљано извршити. Преклузивни рок може да буде прописан како за странке и друге учеснике у поступку, тако (али ређе) и за орган.
Инструкциони рокови служе да подстакну овлашћена лица, односно органе да изврше неку процесну радњу. Међутим, могуће је радњу извршити и по протеку инструкционог рока. Ако се одређена радња не предузме у оквиру рока инструкционе природе, по правилу не долази до одређивања новог рока. Орган (службено лице) којем је инструкциони рок постављен може сносити дисциплинску одговорност због пропуштања рока. Такође, пропуштање инструкционог рока може имати за последицу наступање "ћутања управе". Продуживи (дилаторни) и непродуживи (перемптторни) рокови. Законски рокови по правилу су непродуживи.
Продуживост појединих законских рокова мора да буде изричито прописана законом или прописом.
За разлику од законских, службени рокови начелно се могу продужавати. Случајеви непродуживости тих рокова морају да буду нарочито одређени.
Да би могло доћи до продужења продуживог рока (члан 79. став 3), неопходно је да буду испуњени следећи услови: а) да је заинтересовано лице поденело захтев за продужење рока; б) да је захтев поднет пре истека рока; в) да за продужење у конкретном случају постоје оправдани разлози.
Оријентациони рокови.
Код оријентационих рокова, службено лице не мора да се стриктно придржава законски дате дужине рока. Према околностима конкретног случаја, оно може да одреди нешто краћи или нешто дужи рок. Такав је рок који се оставља позваним лицима да би се припремила за усмену расправу: по правилу, осам дана од достављања позива до дана расправе.
Оквирни рокови.
Код оквирног рока, прописима се предвиђа његова најмања и његова највећа допуштена дужина. За разлику од оријентационих рокова, у присуству оквирних рокова службено лице није овлашћено да на лицу места одређује дужи или краћи рок од датог. Оно је везано постављеним временским границама – и искључиво између њих сме прецизирати дужину рока за конкретан случај.
Независни (апсолутни) и зависни (релативни) рокови.
Независни су они рокови код којих је прецизно одређен крајњи термин, последњи дан рока, када радња треба да се обави. Таква врста рокова није везана за наступање било каквих догађаја, чињеница. Зависни рокови су они код којих се почетак рока рачуна према некој чињеници, или се крајњи термин, последњи дан рока одређује према извесном будућем моменту.
Зависни рокови, с обзиром на чињенице које се узимају као меродавне за отпочињање рока, деле се на објективне и субјективне.
Почетак објективног рока рачуна се према одређеној спољној чињеници која може да се тачно и лако установи.
Субјективни рок тече унутар објективног. Започиње од момента сазнања лица за одређену чињеницу. Субјективни рок искључиво зависи од реченог психичког процеса тог лица.
Рачунање рокова
Рокови се рачунају на дане, месеце и године. Није искључено ни другачије одређивање рокова, специјалним прописима (на пример, у минутима – код паркирања моторних возила).
Ако је рок одређен на дане, дан када је обавештавање извршено, односно дан у који пада догађај од ког се рачуна трајање рока, не урачунава се у рок, већ се почетак рока рачуна од првог наредног дана. Рок који је одређен на месеце, односно на године завршава се истеком оног дана, месеца, односно године који по свом броју одговара дану када је обавештавање извршено, односно дану у који пада догађај од ког се рачуна трајање рока. Ако тог дана нема у последњем месецу, рок истиче последњег дана у том месецу. Истек рока може се означити и календарским даном. Уместо по данима, месецима и годинама, за службено лице се у датој ситуацији може показати рационалније и практичније да као крајњи рок означи одређени (календарски) – на пример, странка мора да уклони недостатке у поднеску до 31. марта текуће године. Овим се могу спречити евентуалне заблуде у погледу рачунања рока. Почетак и ток рокова не спречавају дани у којима орган не ради. Ако последњи дан рока пада на дан у коме орган не ради, рок истиче кад протекне први наредни радни дан (члан 80).
У вези са начином рачунањем рокова, нови ЗУП садржи боље решење и врши усклађивање са моделом примењеним у ЗУС-у, јер уместо рачунања рокова за наступање последица "ћутања управе"на месеце (рока од месец, односно два месеца за доношење решења поводом захтева странке или по службеној дужности а у интересу странке) рокове рачуна на дане (30, односно 60 дана). Исто је и са субјективним роком код понављања поступка (уместо три месеца - 90 дана). На овај начин се повећава прецизност и смањује простор за евентуалне забуне. Одржање рока Што се тиче питања када је поднесак предат у року (благовременост поднеска), постоје два главна правила (члан 81). Прво – поднесак је благовремен ако стигне надлежном органу пре него што рок истекне, било да је стигао обичном поштом (као непрепоручена пошиљка), било да је предат усмено на записник код органа. Друго – кад је поднесак упућен поштом препоручено, дан предаје пошти сматра се као дан предаје органу коме је упућен. У складу са омогућавањем употребе савремене комуникационе и информационе технологије у управном поступку, а у циљу онемогућавање да даљи развој у овој области захтева константне измене и допуне ЗУП-а, предвиђен о је да се време када се сматра да је примљен поднесак који је упућен електронским путем уређује посебним прописом. Коначно, као и код поднеска, ако се рок у коме може да се предузме нека радња рачуна у данима, месецима или годинама, сматра се да је рок одржан ако је радња предузета пре истека последњег дана рока.
Враћање у пређашње стање
Разлози и предлог
Члан 82.
(1) Странци која из оправданог разлога пропусти рок за предузимање радње у поступку па изгуби право да је предузме, дозвољава се, на њен предлог, враћање у пређашње стање.
(2) Враћање у пређашње стање дозвољава се и кад је из незнања или очигледне грешке поднесак предат благовремено, али ненадлежном органу.
(3) Враћање у пређашње стање дозвољено је и странци која је очигледном омашком прекорачила рок, ако надлежни орган прими поднесак у наредна три дана од прекорачења рока, а странка би због прекорачења изгубила неко право.
(4) Странка је дужна да у предлогу за враћање у пређашње стање наведе чињенице које су довеле до пропуштања и учини их барем вероватним.
(5) Предлог за враћање у пређашње стање не може да се заснива на чињеницама које је орган већ оценио као недовољан разлог за продужење рока.
(6) Ако се враћање у пређашње стање предлаже због тога што је пропуштен рок за предају поднеска, прилаже се и тај поднесак.
(7) Предлог за враћање у пређашње стање не зауставља ток поступка, али орган који одлучује о предлогу може да застане с поступком док решење о предлогу не постане коначно.
Рокови и надлежност
Члан 83.
(1) Предлог за враћање у пређашње стање подноси се у року од осам дана од када је престао разлог који је изазвао пропуштање, а ако је странка касније сазнала за пропуштање – у року од осам дана од када је сазнала за пропуштање.
(2) После истека три месеца од пропуштања не може се тражити враћање у пређашње стање, изузев ако је пропуштање изазвано вишом силом.
(3) Није дозвољен предлог за враћање у пређашње стање због пропуштања рока за подношење предлога за враћање у пређашње стање.
(4) Предлог за враћање у пређашње стање подноси се органу пред којим је требало предузети пропуштену радњу, који решењем и одлучује о предлогу.
(5) Противној странци пружа се прилика да се изјасни о предлогу, ако се предлог не заснива на општепознатим чињеницама.
(6) Кад се одобри враћање у пређашње стање, поступак се враћа у стање у коме се налазио пре пропуштања и поништавају се решења и закључци који су донети услед пропуштања.
(7) Против решења којим је одобрено враћање у пређашње стање жалба није дозвољена, изузев ако је предлог био неблаговремен или недозвољен.
Враћање у пређашње стање
Враћање у пређашње стање ванредна је правна могућност да се једна закаснела процесна радња предузме и после протека прописаног преклузивног рока.
За дозволу враћања [...] неопходно је остварење две групе претпоставки. Прво – да странка благовремено поднесе одговарајући предлог. До враћања у пређашње стање не може доћи по службеној дужности. Друго – да постоје оправдани, односно извињавајући законски разлози странкиног закашњења, односно процесног пропуштања у конкретној ситуацији. Разлози и предлог Странци која из оправданог разлога пропусти рок за предузимање радње у поступку па изгуби право да је предузме (преклузивни рок), дозвољава се, на њен 125 предлог, враћање у пређашње стање. Враћање у пређашње стање дозвољава се и кад је из незнања или очигледне грешке поднесак предат благовремено, али ненадлежном органу, као и странци која је очигледном омашком прекорачила рок, ако надлежни орган прими поднесак у наредна три дана од прекорачења рока, а странка би због прекорачења изгубила неко право (члан 82 ст. 1-3).
До враћања у пређашње стање никада не може да дође по службеној дужности, већ је у сваком случају (ст. 1, 2. и 3) потребан одговарајући предлог странке. С тим у вези, грешка у називу (на пример „жалба“) писмена којим се тражи „враћање“, не утиче на обавезу органа да га узме у разматрање. Могућност „враћања“ односи се на преклузивне рокове. За примену правног института који анализирамо неопходно је, дакле, да – због пропуштања да изврши неку процесну радњу у року (на пример: недолажење на заказану и одржану усмену расправу или неизјављивање жалбе у року) – странка буде искључена у погледу будућег предузимања те радње.
Према ЗУП-у, враћање у пређашње стање долази у обзир само код радњи поступка – што значи једино у вези са процесноправним, а не и материјалноправним роковима. Надаље, премда то у ЗУП-у није експлицитно речено, сматрамо да се „враћање“ односи једино на пропуштање рокова у првостепеном и другостепеном управном поступку – не и на рокове за улагање тзв. ванредних правних средстава (понављање поступка и др.). У прилог овоме говори место односног института у оквиру ЗУП-а, као и стилизација одредбе става 1. члана 82, а нарочито става 7. члана 82.
Укратко: по свом карактеру, „враћање“ је изузетно (ванредно) средство које се примењује у току поступка. С обзиром на то да се редовни управни поступак завршава доношењем (и достављањем) другостепеног решења, или пак доношењем таквог првостепеног решења на које је жалба искључена – то би се дало закључити да, после коначности решења у управном поступку, враћање у пређашње стање више не би био могућ. Законски текст става 1. члана 82. изричито захтева да разлози пропуштања буду оправдани.
Да ли је неки разлог заиста извињавајући, процењује орган који води поступак, имајући у виду све околности датог случаја: озбиљност разлога (да ли су заиста такви да су дотично лице онемогућили да изврши радњу у року, или су му само створили стандардне тешкоће у томе смислу); труд и уопште способност конкретног лица да их отклони; трајање разлога који су проузроковали пропуштање; природу пропуштене радње, итд.
Те сметње могу да буду субјективне (саобраћајни удес странке при доласку на усмену расправу, смрт у породици а није стигла да постави пуномоћника) или објективне природе (пожар, јака елементарна непогода – на пример, поплава и друго). Није неопходно да је пропуштање изазвао догађај који има обележја „више силе“ или „случаја“; несумњиво је, пак, да су то класични оправдани разлози.
За оцену оправданости пропуштања није од значаја да ли је странка пре наступања догађаја који је проузроковао пропуштање имала могућност да изврши дотичну радњу. Уколико је пропуштање дело законског заступника странке, пуномоћника, привременог заступника или заједничког представника – оправданост разлога цени се у односу на њих.
Поступак за тражење враћања започиње подношењем одговарајућег предлога странке. Странка је дужна да у предлогу за враћање у пређашње стање наведе чињенице које су довеле до пропуштања и учини их барем вероватним. То значи да би требало да их докаже (да изнесе чињенице које ће код органа створити потпуно убеђење да су односне околности заиста спречиле странку да процесну радњу изврши у року) – или бар да код органа створи представу (навођењем одговарајућих чињеница) да је могућност да су те околности заиста проузроковале пропуштање већа него да нису.
Предлог за враћање у пређашње стање не може да се заснива на чињеницама које је орган већ оценио као недовољан разлог за продужење рока. Јасно је зашто законодавац унапред наглашава да се предлог за враћање не може заснивати на околности коју је орган већ једанпут проценио као неоправдану за продужење продуживог рока или за одлагање заказане усмене расправе. Наиме, узима се као необорива претпоставка да ће орган исту околност оценити неоправданом и за дозволу враћањја у пређашње стање, па се њено поновно испитивање показује нерационалним.
Предлог за враћање који се заснива на тој околности, одбациће се решењем као недопуштен. Ако се враћање у пређашње стање предлаже због тога што је пропуштен рок за предају поднеска, прилаже се и тај поднесак. Потреба да се уз предлог за враћање због пропуштања (прекорачења) рока за предају поднесак приложи и тај поднесак (жалба или неки други), произлази из начела економичности поступка (члан 9).
Орган који је примио предлог за враћање без приложеног (одговарајућег) поднеска поступа са односним предлогом према одредби која уређује неуредан поднесак. Предлог за враћање у пређашње стање не зауставља ток поступка, али орган који одлучује о предлогу може да застане с поступком док решење о предлогу не постане коначно (члан 82 ст. 4-7). Поднети предлог за враћање редовно не утиче на ток поступка (поступак се због тога не прекида). Ипак, дата је могућност, овлашћење органу надлежном за решавање по предлогу да, када нађе за сходно, поступак прекине, и то привремено, док решење о предлогу не постане коначно.
Коначним решењем о предлогу за враћање сматра се: (1) решење о дозволи враћања (против кога није уопште допуштена жалба, односно онај на који, у два одређена случаја, није дозвољена посебна жалба; (2) решење о одбијању предлога за враћање који је донео орган надлежан да решава о главној ствари у другом степену (жалба против таквога решење је потпуно искључена; (3) решење о одбијању предлога за враћање који је донео орган надлежан за решавање главне ствари у првом степену – постаје коначан истеком рока за жалбу (када жалба није изјављена), или одбијањем жалбе (решењем) против тог решење.
Уважавање жалбе значи и дозвољавање враћања, са свим последицама које овај институт иначе производи.
Рокови, надлежност и поступак
Предлог за враћање у пређашње стање подноси се у року од осам дана од када је престао разлог који је изазвао пропуштање, а ако је странка касније сазнала за пропуштање – у року од осам дана од када је сазнала за пропуштање (субјективни рок).
Најпре је одређен субјективни рок – који износи осам дана и рачуна се, по правилу, од престанка сметње која је проузроковала пропуштање.
Међутим, ако странка уопште и није знала да је пропустила рок за извршење неке радње у поступку (најчешће због тога што до ње није ни стигао акт којим јој се одређује рок за извршење те радње) – субјективни рок за тражење враћањја почиње да тече тек од дана када је странка сазнала за односно пропуштање.
Субјективни рок тече у оквиру објективног. После истека три месеца од пропуштања (објективни рок) не може се тражити враћање у пређашње стање, изузев ако је пропуштање изазвано вишом силом. Према томе, код враћања у пређашње стање, новим ЗУП-ом унет је оправдани изузетак. Наиме, после истека три месеца од дана пропуштања не може се тражити враћање у пређашње стање, осим у случају више силе.
Објективни рок почиње да тече наредног дана по истеку рока у оквиру којег је требало предузети пропуштену радњу. Неблаговремени предлог за враћање биће одбачен, решењем, без даљег поступка. Није дозвољен предлог за враћање у пређашње стање због пропуштања рока за подношење предлога за враћање у пређашње стање.
Прописана је забрана тзв. враћања враћања. Враћање се не може тражити ако је пропуштен (прекорачен) рок који се тиче подношења предлога за враћање. Предлог за враћање због пропуштања рока за враћање биће одбачен решењем, као недопуштен. Тиме је законодавац стао на становиште да, пошто буде пропуштен рок за извршење једне процесне радње, не треба дозволити могућност враћања поступка уколико се пропусти и рок за тражење враћања – без обзира на оправданост разлога који су довели до прекорачења тог рока.
Кумулативно пропуштање се, према томе, не може отклонити, чиме се даје примат правној сигурности и економичности поступка, у односу на пружање још једне шансе немарној или малерозној (односно неупућеној) странци. С друге стране, пак, законодавац не забрањује да се два (или више) пута тражи враћање због пропуштања истог рока (на пример рока за тражење покретања поступка за решавање претходног питања код надлежног органа - тј. због поновног пропуштања исте радње, пошто је претходно у вези са њом дозвољено враћање. Тада орган сваки пут цени нарочито оправданост разлога пропуштања.
Предлог за враћање у пређашње стање подноси се органу пред којим је требало предузети пропуштену радњу, који решењем и одлучује о предлогу. Правило је да се уз предлог за враћање (као посебан поднесак) приложи и поднесак за који је везано пропуштање. Када је у једном поднеску, на пример у жалби, странка истовремено изнела и разлог свог пропуштања, тада се узима да је поднела и предлог за враћање, па жалба не може да буде одмах одбачена (као неблаговремена) – већ се најпре одлучује о дозволи враћања. У сваком случају, битна је садржина поднеска – да ли се из ње може закључити да је посреди предлог за враћање – а не назив поднеска О предлогу за враћање одлучује орган коме се он предаје, тј. орган пред којим је требало предузети пропуштену радњу. Он о томе доноси посебно решење.
Могућа су три исхода: (1) одбацивање предлога без даљег поступка, и то: (а) због неблаговремености; (б) због тога што је поднет од стране неовлашћеног 128 лица, или (в) зато што није допуштен; (2) одбијање предлога – ситуација када је предлог узет у разматрање, па је орган оценио да нису испуњени услови за враћање, односно да околности на које се странка позива као разлог пропуштања нису учињене вероватним; (3) уважавање предлога и дозвољавање враћања, буде ли утврђено да су испуњени потребни услови.
Противној странци пружа се прилика да се изјасни о предлогу, ако се предлог не заснива на општепознатим чињеницама. Правило audiatur et altera pars,које важи код контрадикторних управних ствари, долази до изражаја и при одлучивању о предлогу за враћање у пређашње стање. С обзиром на односни принцип, потребно је да се противна странка изјасни да ли би враћањјем у пређашње стање били оштећени њени интереси. При одлучивању о дозволи враћања, орган ће ценити и њен исказ. Изузетно, орган може одлучити о предлогу за враћање и без изјашњења противне стране, ако су чињенице на којима се предлог заснива опште познате. Реч је о чињеницама које су знане једном релативно ширем кругу лица у одређеној средини (на пример, јака елементарна непогода или ланчани аутомобилски судар, због чега је странка била спречена да изврши неку радњу у року). Општепознате чињенице не треба доказивати. Кад се одобри враћање у пређашње стање, поступак се враћа у стање у коме се налазио пре пропуштања и поништавају се решења и закључци који су донети услед пропуштања (уклањају се са дејством ex tunc).
Према томе, уклањају се све правне последице које су та решења и закључци произвели од тренутка њиховог доношења, а онемогућава се и њихово дејство за будућност. Против решења којим је одобрено враћање у пређашње стање жалба није дозвољена, изузев ако је предлог био неблаговремен или недозвољен. Најпре се поставља правило да против решења којим се дозвољава враћање жалба није дозвољена. Оно има смисла само у двостраначким и вишестраначким стварима: противна странка може побијати решење којим је дозвољено враћање по предлогу друге странке. По свему судећи, законодавац је сматрао да је довољно пружити шансу противној странци да се изјасни о предлогу за враћање (да евентуално изнесе разлоге против враћања) – пре одлучивања о дозволи враћања. Будући да орган при одлучивању да ли ће дозволити враћање цени све околности конкретног случаја – има у виду како интересе подносиоца предлога, тако и интересе противне странке – није било потребе да се допусти и побијање решења о дозволи враћања, сем у два случаја: (1) ако је враћање дозвољено по предлогу који је неблаговремено поднет или (2) по недозвољеном предлогу
Advokat Zoran J. Minić
Comments