Kod svake organizacije susrećemo izvesne elemente koji su bitni, osnovni. Pored njih, mogu postojati i drugi, kao posebni, koji karakterišu pojedine organizacije. Ono što je osnovno kod svake organizacije su cilj, ljudi, predmet poslovanja, sredstva, organizaciono povezivanje i samostalnost.
Svaka društvena organizacija ima određeni cilj, pa prema tome i državna organizacija. Međutim, kod ove organizacije teško je odrediti jedan osnovni i zajednički cilj za sve države. Ovo zbog toga što su države različite, imaju posebnu teorijsku i ideološku osnovu i objašnjenje što prouzrokuje i različitu organizaciju sa određenim ciljem.
Pored ovog cilja postoje i drugi, kao i razni zadaci u državnoj organizaciji kod pojedinih organa i delova organizacije, ali je sve to usmereno ka osnovnom cilju. Pokatkada se ti posebni ciljevi i zadaci ne mogu jasno i neposredno dovesti u vezu sa osnovnim ciljem, jer su specifični, odnose se na određenu oblast i delatnost koja ima sasvim drugi karakter (prosveta, kultura, zdravstvo itd), ali dubljom analizom tih delatnosti i njihovih usmeravanja videće se i kod tih delatnosti da državna organizacija teži ostvarenju svog osnovnog cilja.
Organizaciju čine ljudi i bez njih se ne može zamisliti organizacija. Međutim, svi ljudi ne čine svaku organizaciju. Zavisno od pojedinih obeležja imamo organizacije u kojima su članovi - ljudi i njihove grupacije po određenim obeležjima. Političku organizaciju čine pripadnici određene politike. Državnu organizaciju čine lica koja vrše posao u državnoj organizaciji kao jedino zanimanje, a mogu pored ovih bi- ti i lica kojima je obavljanje tih poslova povremeno.
Svaka organizacija ima određeni predmet poslovanja. On je u saglasnosti sa ciljem koji ima organizacija. Tako kod svake organizacije imamo određenu povezanost ta dva elementa. Organizacija može imati različite predmete poslovanja, ali su oni u saglasnosti sa ciljem. Tako, državna organizacija može imati za predmet poslovanja privredu, obrazovanje, kulturu i druge delatnosti, ali je to sve usmereno ostvarenju cilja koji ima državna organizacija. Sa razvojem države njena organizacija postaje sve veća i složenija. Ranije je država imala vrlo malo poslova, dozvoljavala je da se društveni život odigrava samostalno i slobodno, ona je bila samo "noćni čuvar" koji je bdio nad životom građana. Kasnije, država se sve više razvija, ulazi skoro u sve pore druš- tvenog života i reguliše mnogobrojne društvene odnose.
Za obavljanje predmeta poslovanja i ostvarenje ciljeva, organizacija se služi određenim sredstvima. Ona mogu biti različita i zavise od samog predmeta poslovanja i cilja organizacije. Osnovno sredstvo kojim se državna organizacija služi u svom radu i ostvarenju cilja je monopol fizičke prinude. Državni aparat se ne mora uvek služi- ti prinudom. Ali, ona mu stoji na raspolaganju kada je u nemogućnosti da drugim sredstvima ostvari svoju aktivnost i poštovanje pravnih normi. Po monopolu fizičke prinude državna organizacija se razlikuje od svih drugih organizacija. Druge organizacije mogu koristiti sredstva prinude, ali ona nisu tako organizovana i jaka kao sredstva prinude kojima raspolaže državna organizacija.
U svakoj organizaciji postoji određena povezanost između delova. Za državu je karakteristično što je u njenoj organizaciji koja se sastoji iz bezbroj raznovrsnih organa povezanost jača, odnos nadređenih i podređenih organa veći, traži se veća koordinacija i organizaciona povezanost organa. To je zbog same uloge koju ima državna organizacija. Upotreba sredstava prinude, poslovi koji se obavljaju i njihovo usklađivanje radi ostvarenja cilja državne organizacije, zahtevaju posebnu čvrstinu, povezanost i kontrolu rada delova organizacije za razliku od svih drugih organizacija.
Svaka organizacija, s obzirom na cilj, predmet rada i sredstva predstavlja određenu samostalnu celinu. Tako svaka društvena organizacija je određeni deo koji mora imati samostalnost radi obavljanja svojih poslova. Međutim, državna organizacija od svih drugih ima najviše samostalnosti. Sve su druge zavisne od državne organizacije i moraju svoje poslovanje uskladiti sa državom. Država, preko svoje organizacije, odobrava rad drugih organizacija. Taj položaj i odnos je rezultat položaja i uloge države u društvu i njenog odnosa prema drugim društvenim organizacijama. Država odobrava one organizacije koje su u njenom interesu. Koje će organizacije postojati u državi zavisi od same države.
POJAM DRŽAVNOG ORGANA
Državna organizacija predstavlja celinu sastavljenu od određenih delova. Državni organ je osnovni deo državne organizacije. Državni organi mogu biti različiti kako po veličini, tako po vrsti poslova koje
obavljaju, kao i ulozi i zadacima koje imaju u državnoj organizaciji. Državni organi se povezuju po određenim vrstama delatnosti, čineći posebne celine u državnoj organizaciji. Tako postoji skup državnih organa u upravi, sudstvu i drugim oblastima. Te celine su povezane po određenim zadacima, ali svi skupa čine državnu organizaciju. Isto tako, državni organi na određenoj teritoriji predstavljaju određenu celinu. Tako se govori o lokalnim, najnižim organima (kod nas organi opštine) ili organima većih teritorija. Dok u prvom slučaju vrsta poslova, delatnost organa (realan princip), dotle u drugom slučaju teritorija, prostranstvo, (teritorijalan princip) povezuje organe u određene celine. Međutim, bilo koji princip da se uzme, sva povezivanja čine skupa državnu organizaciju koja ima u svojoj osnovi državni organ.
Mnoge pozitivno-pravne i konkretno-pravne nauke izučavaju razna povezivanja organa kao posebne celine, s obzirom na predmet svog proučavanja. Tako, na primer, Upravno pravo proučava organizaciju uprave, Krivično pravo organe u vezi sa krivičnim delima i primenom sankcija nad krivcem itd. Za proučavanje u Uvodu u pravo nije važno ulaziti u različita povezivanja državnih organa u posebne celine, već sagledati državnu organizaciju uopšte, u celini, i državni organ kao osnovni, bitni element te organizacije. Sva povezivanja državnih organa zasnivaju se na određenim principima i vezuju se za određene delatnosti državne organizacije, te predstavljaju predmet proučavanja pozitivnih i konkretnopravnih nauka.
ELEMENTI I OBELEŽJA DRŽAVNOG ORGANA
Državni organ je deo državne organizacije, koji obavlja određeni deo poslova u toj organizaciji. Elementi i obeležja državnog organa su: lica, poslovi, sredstva, samostalnost i povezanost sa državnom organizacijom.
Svaki državni organ sastavljen je od određenih lica. Broj tih lica može biti različit. Može postojati organ samo sa jednim licem, mada su to ređi slučajeve. Obično su državni organi sa većim brojem. Poneki organi imaju vrlo veliki broj lica (zakonodavni organi). Bitno je da ta lica obavljaju određene poslove u državnom organu za državnu organizaciju. Inače, ta lica mogu biti sa raznim ovlašćenjima, raspolagati raznim sredstvima, imati različit položaj itd. Sve to predstavlja posebnu problematiku pozitivno-pravnih i konkretno-pravih nauka. Uvod u pravo samo se zadržava na opštim i osnovnim pitanjima ove
materije.
Lica koja obavljaju poslove za državni organ imaju različite nazive (činovnik, službenik, radnik, sudija). Zajedničkim imenom nazivaju se državna službena lica. Ona se prema tome, da li im je državna služba stalno zanimanje ili ne, dele na dve grupe. Jednu čine lica koja obavljaju poslove u državnom organu kao svoje jedino zanimanje. Oni su za obavljanje poslova plaćeni na razne načine ali najčešći i osnovni način je plaćanje u novcu (plata, dohodak itd). Pored toga, oni mogu uživati i izvesne naknade, nagrade itd. Drugu grupu čine lica čije obavljanje poslova u državnom organu nije osnovno, jedino zanimanje. Oni se bave drugim poslovima a povremeno obavljaju druge poslove u državnom organu. Tako, radnik, zanatlija, lekar, inženjer imaju svoje poslove, radna mesta na kojima redovno rade, a povremeno obavljaju poslove u udržavnom organu kao poslanici, odbornici, članovi komisije, sudije, porotnici itd. Oni za ove poslove u državnom organu najčešće ne primaju platu (dohodak i sl.), već naknadu za izgubljenu zaradu na svom stalnom radnom mestu, kao i naknadu za putne troškove za dolazak i rad u državnom organu.
Međutim, bez obzira kojoj grupi pripadaju, bitno je da sva lica koja obavljaju poslove u državnom organu moraju te poslove vršiti u korist države, objektivno i zakonito. Oni moraju raditi u granicama ovlašćenja i ne smeju nasupati kao privatna lica. Zbog toga, ukoliko postoje izvesni odnosi lica prema poslovima koji dovode u sumnju objektivnost i interes državnog organa, dolazi do izuzeća takvog lica i određivanja drugog koje će poslove obavljati. Tako, ako je sudija u rodbinskim vezama sa okrivljenim postoji opasnost da će biti neobjektivan, da je zainteresovan i da neće pravilno suditi, te dolazi do izuzeća sudije.
Ako se pojam organa daje samo sa aspekta lica koja obavljaju poslove, onda je to pojam u subjektivnom licu. Prevaga je na subjektima, a ne na poslovima koji se obavljaju. Međutim, ako se pri određivanju pojma uzimaju u obzir poslovi koje obavlja organ, onda se daje pojam u objek- tivnom smislu.
Kako broj državnih organa sve više raste, to se i broj lica povećava. Današnja država raspolaže velikim brojem lica koja obavljaju poslove u državnim organima, i to licima koja obavljaju te poslove kao jedina zanimanja. To su stručna, stalna lica koja imaju poseban položaj i prema državi i građanima. Ta lica postaju sve moćnija s obzirom na sredstva prinude kojima raspolažu i ulogom u državi. Ona predstavljaju posebnu celinu sa određenim obeležjima koja se naziva birokratijom.
Svaki državni organ ima određeni obim poslova koji je različit. Po poslovima državni organi se mnogo razlikuju. Skup poslova državnog organa naziva se nadležnost. Ona može biti vrlo različita, kako u pogledu obima, tako i u pogledu vrste poslova. Međutim, i pored mnogobrojnih i raznovrsnih poslova i drugog, razlikujemo dve vrste nadležnosti: stvarnu i mesnu. Stvarna nadležnost se određuje prema poslovima (vrsti, grupi, sličnosti i povezanosti poslova). Tako imamo nadležnost osnovnog i višeg suda, privrednog suda, prekršajnog suda, nadležnost organa uprave za unutrašnje, komunalne poslove itd. Međutim, nadležnost se određuje i po teritoriji (prostranstvu, mestu) na kojoj organ vrši poslove. To je mesna (teritorijalna) nadležnost. Tako, organ uprave unutrašnjih poslova jedne opštine vrši poslove na teritoriji svoje opštine. Ove dve nadležnosti (stvarna i mesna) su osnovne kod državnog organa. Svakom državnom organu se tačno određuju ove nadležnosti.
Značaj nadležnosti je vrlo veliki. Nadležnost obezbeđuje red, pravilnost i zakonitost u radu državne organizacije, obezbeđuje stabilnost pravnog poretka i sigurnost građana. Svaki organ ima određene poslove i teritorijiju na kojoj te poslove obavlja. Građani znaju kome će se obratiti, ko će rešavati o njihovim pravima i obavezama, kakav će odnos biti između državnih organa u organizaciji. Zbog svega toga, svaka država se trudi da tačno odredi nadležnost organima.
Međutim, i pored toga, može doći do sukoba u radu državnih organa, do sukoba nadležnosti. Ti sukobi nadležnosti mogu biti različiti, ali najosnovniji su dvojaki. Jedni, kada dva ili više organa odbijaju obavljanje poslova - negativan sukob nadležnosti - i drugi, kada dva ili više organa prisvajaju nadležnost, smatraju da su nadležni da obavljaju poslove - pozitivan sukob nadležnosti. I jedna i druga vrsta sukoba stvaraju haotično stanje, nesigurnost i nestabilnost. Zbog toga države određuju pravila po kojima se sukobi rešavaju. Osnovno je da vi- ši organ od onih koji su u sukobu rešava spor. Ovo proizlazi iz osnovnog principa državne organizacije, da su državni organi poređani, povezani od nižih ka višim, da su niži podređeni višim, da se nalaze pod kontrolom viših, bez obzira što svaki organ uživa veću ili manju samostalnost u svom radu i odnosu sa višim organima.
Svaki državni organ, radi obavljanja svojih poslova, raspolaže određenim sredstvima. To su, pre svega, materijalna sredstva bez kojih se ne mogu obaviti poslovi i ona su različita i brojna. Pored ovih, ono što je karakteristično za državne organe, oni raspolažu sredstvima prinude, i to monopolom fizičke prinude. Po tome se državni organi bitno karakterišu i razlikuju od svih drugih delova raznih društvenih organizacija. Kod nekih državnih organa ta sredstva nisu jaka i velika, čak se ne primećuje da organi raspolažu takvim sredstvima. Dešava se da se organi moraju obratiti drugim organima radi upotrebe takvih sredstava. Međutim, kod nekih državnih organa raspolaganje sredstvima prinude je vrlo jako i uočljivo.Takav je slučaj sa vojskom, policijom itd. Naravno da je upotreba sredstava regulisana pravom. Državni organ može dejstvovati i moralnim, vaspitnim i drugim sredstvima, ali ona nisu karakteristična za državu.
Da bi državni organi mogli što bolje da obavljaju poslove, moraju da uživaju određenu samostalnost. Naravno da stepen samostalnosti zavisi od mnogih uslova. Tako, ako organ raspolaže dobrim kadrovima i drugim sredstvima za rad, ako je država uređena decentralistički (prenela poslove sa viših na niže organe), ako u državi postoje veća demokratska prava i slobode itd., državni organ će uživati veću samostalnost. Međutim, određeni stepen samostalnosti je nužan zbog same prirode posla (stručnost, odgovornost za obavljanje posla itd) i ona se u svakom slučaju mora dati organu.
Prilikom određivanja samostalnosti državnim organima uvek se mora imati u vidu da organizacija predstavlja određenu celinu, da ima određene zadatke i cilj, da su državni organi samo delovi te celine, zadataka, poslova i ciljeva, te da stepen samostalnosti mora biti u skladu sa svim obeležjima i pojmom organizacije kao skladne, povezane i efikasne celine. To se kod državne organizacije posebno mora istaći zbog obeležja i značaja ove organizacije.
U tesnoj vezi sa odnosima između državnih organa, njihovom samostalnošću, kao i drugim njihovim obeležjima i obeležjima državne organizacije nalazi se povezanost državnih organa sa državnom organizacijom. Svaki državni organ je određeni deo državne organizacije, sa određenim poslovima, sredstvima i drugim elementima. Sve je to u vezi sa elementima državne organizacije. Državni organi služe državnoj organizaciji i između sebe moraju biti povezani tako da odgovore svim elementima državne organizacije a naročito cilju koji ima državna organizacija.
Povezivanje državnih organa može biti različito, zasnivati se na raznim principima i zavisiti od raznih uslova i okolnosti. Međutim, osnovno je da odnosi moraju biti takvi da postoji nadređenost i podređenost viših i nižih organa, da niži budu potčinjeni višim i od njih kontrolisani, da postoji hijerarhija državnih organa. Međutim, taj odnos ne mora značiti i gubljenje svake samostalnosti i individualnosti
nižih organa. Ovi organi mogu uživati veliku samostalnost, biti prilično slobodni. Ali, moraju u određenom stepenu biti vezani za više organe, od njih kontrolisani, poštovati određene principe odnosa, reda, zakonitosti i kontrole. Bez toga se ne može zamisliti državama organizacija kao celina, efikasna za obavljanje svojih poslova i ostvarenje svoga osnovnog cilja.
VRSTE DRŽAVNIH ORGANA
U državnoj organizaciji postoje mnogobrojni i raznovrsni organi, sa različitim poslovima, zadacima, odnosima i položajem. To već ukazuje na mogućnost stvaranja raznih klasifikacija. Zavisno od cilja, kriterijuma i principa, čine se razne podele. Pozitivno-pravne i konkretno-pravne nauke vrše razne podele državnih organa s bzirom na potrebe svojih proučavanja. U Uvodu u pravu se daju samo osnovne, najvažnije podele za državu i pravo.
Oružani i građanski (civilni) organi. - U svakoj državi pravimo razliku na dve vrste državnih organa: oružane i civilne. Ovo je osnovna podela. Nema države bez ove dve vrste organa. Građanski organi ne mogu bez oružanih a oružani, ma koliko brojni, zahtevaju postojanje građanskih organa. Teorijski bi se mogla država zamisliti bez civilnih organa ali ne i bez oružanih organa.
Oružani organi imaju u svojim rukama sredstva fizičke sile (oružje) i primenjuju ta sredstva. Međutim, odnos između ovih organa može biti prilično složen. Oružani organi mogu manje ili više uticati na civilne organe. U tome oružani organi mogu stvarno i odlučivati, vršiti vlast. Najbolje je da uloge ovih organa budu odvojene, da civilni organi donose odluke a oružani izvršavaju, da budu podređeni civilnim organima. Vrlo je rizično za prava i slobode, ako isti organi donose i izvršavaju svoje odluke. Tu nema garancije za zakonitost, objektivnost i kontrolu. Odnosi između civilnih i oružanih su bili i danas su u mnogim državama vrlo različiti. Kakav će odnos između njih biti zavisi od mnogih okolnosti. Oružani organi će dolaziti više do izražaja u situacijama izvesnih nereda, ratnih opasnosti itd.
Oružani organi mogu biti različiti, ali se osnovna podela vrši na vojsku i policiju. Vojska je važnija vrsta oružanih organa. Ona raspolaže boljom, jačom i većom organizacijom i sredstvima upotrebe fizičke sile. Vojska služi za odbranu države od spoljnih neprijatelja, za osiguranje spoljne bezbednosti države. Međutim, ona se može upotrebiti i radi obezbeđenja reda i mira unutar države kada su ozbiljno ugroženi, pa se policijom ne može uspošno intervenisati. Policija je druga vrsta oružanih organa koja isto može raspolagati jakom organizacijom i sredstvima upotrebe sile, ali je to u manjoj meri nego kod vojske. Policija se upotrebljava radi očuvanja reda i mira unutar države, za osiguranje unutrašnje bezbednosti. Između ove dve vrste oružanih organa dolazi do vrlo tesne saradnje i koordiniranja akcija, jer i jedni i drugi organi izvršavaju vlast.
Ove dve vrste državnih organa mogu imati razne uticaje u državi. Taj uticaj može ići dotle da preovlađuje u državnoj organizaciji, igra glavnu ulogu, jedna od ove dve vrste organa. Kada tu ulogu ima vojska tako da su građanski organi u podređenom položaju, govori se o militarizaciji, a takva se država naziva vojnom, militarizovanom državom. Ako preovlađuje policija, takva se država naziva policijskom. Ovakvo stanje i odnos nastaje po pravilu u revolucionarnim promenama, ratovima, ili velikim neredima u državi. Međutim, može se desiti da ovakvi odnosi budu i u mirnodopskom stanju. Može se izvršiti državni udar, puč ili postepeno jačanje ovih organa.
Civilnih organa ima vrlo mnogo. Oni se mogu različito deliti, po raznim kriterijumima i principima. Pozitivno-pravne i konkretno- pravne nauke naročito vrše raznovrsne podele ovih organa. Tako imamo sudove, organe uprave itd.
Demokratski i birokratski organi. - U državi se uvek čini podela na demokratske i birokratske organe. Pri tome se uzimaju različiti kriterijumi. Najčešće se uzima kao kriterijum način formiranja organa, da li se organi biraju ili postavljaju, odnosno da li se lica koja vrše poslove u organima biraju ili postavljaju.
Demokratski organi su oni čija se lica biraju. Način izbora može biti različit. Mogu svi građani birati ili samo određena lica, državni organi itd. Tako, poslanike zakonodavnog tela biraju građani, dok sudije bira zakonodavno telo, itd. Način izbora zavisi od samog sistema u državi, šire demokratije i drugih uslova. Lica se mogu birati na određeno ili neodređeno vreme, sa pravom opoziva (smenjivanja i pre roka za koji su izabrani) itd. Tako se demokratski elemenat formiranja organa može vrlo različito manifestovati.
Birokratski organi su oni čija se lica ne biraju. Ta lica mogu bi- ti postavljena, mogu biti nasledna (kod monarhija) itd. Tako imamo formiranu vojsku, policiju i druge organe.
Način formiranja organa, koji se uzima kao kriterijum, ne može u potpunosti da obeleži demokratičnost organa. Demokratičnost, odnosno, birokratičnost se manifestuje ne samo u formiranju, već i u funkcionisanju organa. Može se desiti da je organ izabran na demokrat- ski način, ali da njegova lica (članovi) ne rade demokratski, da su se odvojila od onih koji su ih izabrali, da njima ne odgovaraju za svoj rad i da poslove obavljaju birokratski, činovnički, bez ikakvog razumevanja birača, njihovih potreba, i bez ikakvog odnosa sa biračima. Stoga se pravi karakter demokratskog odnosno birokratskog organa saznaje u kompleksnoj analizi državog organa.
Odlučujući i izvršni organi. - Podela organa na odlučujuće i izvršne je posledica osnovnog principa podele rada u državnoj organizaciji. U njoj izvesni organi odlučuju, dok drugi izvršavaju odluke. Međutim, ovaj kriterijum se može vrlo različito posmatrati, pa se dolazi do različitih rezultata. Tako, ako posmatramo povezanost državnih organa i odnose viših i nižih, viši su odlučujući u odnosu na niže koji su izvršni organi. Svaki niži mora poštovati pravne norme viših organa i, obavljujući svoje poslove, niži organ u stvari je izvršan u odnosu na viši.
Pored toga, kod svakog organa možemo naći poslove koji imaju karakter odlučivanja, a i poslove koji imaju karakter izvršenja. Tako je teško reći da je organ samo odlučujući ili izvršni. Sud u odnosu na zakonodavne organe i njihove pravne norme je izvršni organ. Međutim, sud obavljajući svoje poslove, rešavajući sporove i druge odnose, donosi presude, odlučuje i po tome je odlučujući organ. Ali sud može svoje odluke i sam izvršavati, pa je po tim poslovima izvršni organ. Tako se podela na odlučujuće i izvršne organe donekle komplikuje.
Ako bismo tražili u ovoj podeli organe koji isključivo odlučuju, odnosno izvršuju, onda bismo najviši organ označili kao odlučujući a najniži, koji uopšte nema prava da odlučuje, kao izvršni. Zbog toga se u ovoj podeli mora uzeti kao merilo, koji su poslovi pretežni, odlučujući ili izvršni. Tako su civilni organi pretežno odlučujući, naročito oni koji donose zakone, ustav i druge važne akte u državi (zakonodavna tela). Oružani su po pravilu izvršni, mada u izvesnim slučajevima i oni mogu odlučivati. Ta mogućnost se naročito ogleda onda kada oružani organi imaju pretežnu ulogu u državi (militarizacija, rat itd).
Politički i stručni organi. - politički organi su oni koji stvaraju, određuju politiku a stručni koji obavljaju razne stručne poslove. Tako, na primer, zakonodavni organi su politički organi. Oni utvrđuju politiku i izražavaju je u raznim aktima i akcijama. Međutim, i drugi organi mogu stvarati politiku ili zajedno da više organa stvaraju politiku. Najzad, u nedemokratskim državama, politički organ ne mora biti zakonodavi već drugi organ, po pravilu izvršni (primer, lična dik- tatura).
Politički organ je sastavljen od političkih lica. To nisu stručnjaci. Ako su čak i lica sa određenom stručnošću (lekar, tehničar itd), prilikom vršenja poslova u političkom telu ne vrše svoje stručne poslove, već određenim političkim mišljenjima i stavovima rešavaju poslove političkog tela. Ta lica u organima su političari.
Stručne organe čine stručna lica. Poslovi tih organa su takvi da zahtevaju određenu stručnost. Neke lakše poslove u tim organima obavljaju i nestručna lica (kurir, čistač itd). Međutim, za osnovne poslove, poslove koji karakterišu organ, potrebna je stručnost.
Stručni organi, obavljajući poslove, izvršavaju politiku izraženu u aktima političkih organa. Političkim organima je, po pravilu, dato pravo političke kontrole stručnih organa. U mnogim slučajevima politički organi biraju ili imenuju lica koja rade u struč- nim organima (biraju se sudije i rukovodeća lica stručnih organa itd). Politički organi formiraju stručne organe. Tako se održava veza između političkih i stručnih organa.
Politički organi su uvek sastavljeni od predstavnika vladajuće političke stranke ili političke grupacije. Može se desiti da u ovim organima ima i predstavnika i drugih političkih stranaka, ali su oni u manjini i ne mogu promeniti politiku vladajuće klase i vladajuće političke stranke. Tako se preko političkih tela izražava moć i vladajuće političke stranke. Međutim, i u stručnim telima vladajuća stranka zauzima određeno mesto. To su glavna, bitna, odlučujuća mesta državne organizacije. Pre svega mesta u najvišim državnim organima, kao i rukovodeća mesta u nižim organima.
Politički organi su izborni. Članove tih organa biraju građani. Tako poslanike zakonodavnog tela, po pravilu, biraju građani. Međutim, može postojati politički organ koji nije izabran. Tako, na primer, monarh, diktator itd. Kada je politički organ izabran, birači mogu na njega uticatič građani mogu preko poslanika uticati na rad zakonodavnog tela. Mogu opozvati svog predstavnika itd. Stručni organi se postavljaju.
Međutim, i stručni organi se mogu birati. Sudije mogu biti izabrane. Isto tako i rukovodeća lica u organima uprave i drugim organima.
Individualni i zborni organi. - podela na individualne i zborne organe čini se prema tome, da li u organu odlučuje jedno ili više lica. Kod individualnog (inokosnog) organa na čelu se nalazi jedno lice. Ono odgovara za rad celokupnog organa i donosi odluke. Ponekada, naročito kada je u pitanju veći organ, može odluke donositi i drugo lice ali je ono ovlašćeno od lica koje se nalazi na čelu organa. Isto tako, u danošenju akata može učestvovati više lica, pripremati akte, davati predloge i mišljenja, mogu i razna kolegijalna tela (odbori, komisije, stručni kolegijum itd) uticati i učestvovati u donošenju odluka, ali je bitno da odluku donosi jedno lice, lice koje se nalazi na čelu organa.
Individualnih organa ima mnogo u državnoj organizaciji. Tako, tih organa ima naročito u upravi (primer kod nas: sekretarijati, inspekcije itd). Priroda posla, kao i drugi razlozi, uticaće na primenu individualnog, odnosno, kolegijalnog principa u fomiranju organa. Tako će se formirati individualni organ kada je potrebno brzo i efikasno obavljati poslove, kada su poslovi takvi da nisu potrebni duža priprema, razmišljanja i borba gledišta. Tako je u upravi, vojsci, policiji itd.
Kolegijalni princip formiranja organa se primenjuje kada je za obavljanje poslova i donošenje odluka potrebno duže pripremanje, studiozniji rad, polemika i iznošenje raznih gledišta. Primenom kolegijalnog principa formiraju se mnogi kolegijani organi u državnoj organizaciji: zakonodavnoj oblasti (parlament, skupština), sudstvu (sudska veća, porota), pa i u nekim organima uprave (komisije, komiteti itd).
Donošenje odluka od strane individualnog organa ne zadaje nikakve probleme u pogledu uloge lica u tom procesu. Iako mogu mnoga lica učestvovati sa raznim ulogama (priprema, savetovanje, izrada predloga akta itd), ipak akt donosi lice koje se nalazi na čelu organa. Ono odlučuje. Međutim, kod kolegijalnog (zbornog) organa u donošenju odluka (radu i odlučivanju) učestvuje više lica. Idealno bi bilo kada bi sva lica, članovi organa bili prisutni i jednoglasno odlučivali. Međutim, to je teško ostvariti čak i iz tehničkih razloga, jer je nemoguće sve članove okupiti i postići jednoglasnost. Zbog toga se traži određena većina potrebna za rad i odlučivanje - kvorum. Tako razlikujemo kvorum za rad (kvorum prisutnih), potreban broj članova kolegijalnog tela za rad i kvorum za odlučivanje (kvorum glasalih) potreban broj članova kolegijalnog tela za odlučivanje, donošenje odluka (akata). Ova dva kvoruma su u tesnoj vezi. Naime, kvorum glasalih uslovljava kvorum prisutnih. Tako, ako se za odlučivanje traži 2/3 glasalih, onda mora i najmanje taj broj biti prisutnih članova i svi moraju glasati za odluku da bi ona bila doneta. Međutim, može se desiti da kvorum glasalih ne utiče na kvorum prisutnih. Tako ako imamo dva predloga za glasanje, pa se traži za odluku većina prisutnih, onda ovakav kvorum glasalih ne utiče na kvorum prisutnih za rad, jer se za ovaj uvek traži polovina više jedan od ukupnog broja članova kolegijalnog tela. Međutim, u ovom slučaju pojavljuje se drugi problem. Naime, odluka je doneta od manjine kolegijalnog tela, što je nedemokratski i van karaktera kolegijalnog odlučivanja u kome je uvek težnja da što veći broj odlučuje, da je odluka većine a ne manjine. Većina za odlučivanje može biti obična (relativna), apsolutna i kvalifikovana. Obična je ako je za odluku dovoljan najveći broj glasova prisutnih, apsolutna se sastoji iz polovine više jedan od celokupnog broja glasova a kvalifikovana ako se traži veći broj glasova od onog koji čini apslolutnu većinu (ako se traži za odluku dve trećine, tri četvrtine itd. glasova). Koja će se većina tražiti, zavisi od predmeta. Kod važnijih odluka (donošenje ustava, na primer), traži se veći broj glasova za odluku i obrnuto, ako je u pitanju donošenje manje značajnih odluka, traži se manji broj glasova. Prilikom rada i odlučivanja kolegijalnog tela mora se strogo videta računa o kvorumu, jer od toga zavisi da li je odluka doneta i kakva je.
dr Miroljub Simić
dr Srđan Đorđević
mr Dejan Matić
Comments