OBLIK DRŽAVNE VLASTI

Oblik državne vlasti je državni oblik, koji zavisi od načina na koji je organizovan odnos između organa centralne državne vlasti i nji- hovih funkcija. Postoje dva osnovna načela na kojima se može zasnivati oblik državne vlasti: načelo podele i načelo jedinstva vlasti. U okviru dominantnog načela podele vlasti, razlikuju se predsednički sistem, par- lamentarni sistem i parlamentarno-predsednički sistem organizacije državne vlasti.

Državna vlast se manifestuje u mnogobrojnim i raznovrsnim poslovima državnih organa. Ti se poslovi mogu različito grupisati. U teoriji i praksi postoje različita gledišta, kriterijumi i podele tih poslova, kao i odnosi organa u vršenju poslova. Isto tako postoje i različiti nazivi poslova, delatnosti, i organa. Međutim, polazeći od najvažnijih, osnovnih vrsta poslova u kojima se manifestuje vlast, ističe se podela državne vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast.

Ove tri vrste državne vlasti se objašnjavaju na dva načina. Prvo, da su to razne državne vlasti, iako je državna vlast jedna, jedinstvena, ali se na razne načine, u raznim vrstama poslova manifestuje. Drugo, da su to funkcije vlasti, pa se govori o zakonodavnoj, izvršnoj i sudskoj funkciji. Kao funkcije vlasti, ove delatnosti se objašnjavaju naročito u pozitivno-pravnim i konkretno pravnim naukama. Međutim, u suštini se radi o raznim delatnostima vlasti, koje se po vrstama i načinu vršenja razlikuju među sobom. Sve su te delatnosti u stvari izrazi državne vlasti koja se kao jedinstvena celina pojavljuje u raznim oblicima i manifestacijama.

Iako je zakonodavstvo najvažnija delatnost, ipak se nije prvo pojavila. Poslovi su se regulisali pojedinačnim aktima, naredbama i uputstvima. U prvo vreme uprava je bila dominirajuća. Tek kasnije, u težnji da se uprava ograniči, prava što više garantuju i da se na opšti način, za sve podjednako regulišu odnosi, te obezbedi jednakost i ravnopravnost građana pred zakonom, - pojavljuje se zakonodavstvo. Ono se prvo sastojalo u donošenju zakona, da bi kasnije obuhvatilo i druge opšte akte i najvažnije poslove vršenja državne vlasti (izbor glavnih funkcionera, utvrđivanje politike itd).

Izvršna delatnost, koja se ponegde posebno izdvajala, stara se o izvršenju politike, zakona i drugih akata zakonodavnog tela, s jedne strane, i predlaže zakone, druge akte i politiku zakonodavnom telu, s druge strane. Isto tako, izvršna delatnost, s obzirom da se stara o izvršenju zakona i drugih akata, ima određene odnose prema upravi koja konkretno izvršava zakone i druge akte zakonodavnog tela.

Uprava predstavlja najkonkretniju delatnost. Ona realizuje politiku, zakone i druge akte zakonodavnog i izvršnog tela konkretnom primenom na pojedine slučajeve. Zbog toga uprava mora biti efikasna i brza. U mnogim državama upravna i izvršna delatnost su objedinjene, a kod nekih država izvršna delatnost je u sastavu zanonodavne. Iako izvršava zakone i konkretno ih primenjuje, ipak postoji velika razlika između uprave i sudstva. Uprava dejstvuje bez obzira da li je pravni poredak poremećen, da li je povređen zakon ili drugi pravni akt. Uprava vrši svoju delatnost i preventivno, stvara uslove za ostvarenje pravnog poretka, dejstvuje da ne dođe do njegove povrede, da se ne učine nezakonite radnje itd.

Sudstvo, pak, dejstvuje kada je pravni poredak poremećen, kada je povređen zakon ili drugi propis. Uprava radi spontano, sudstvo po tu- žbi, na zahtev određenog subjekta. Sudstvo ima za zadatak da dovede u normalu pravni poredak, da oceni zakonitost, odnosno nezakonitost počinjene radnje. Zbog toga, iako se od sudova traži efikasnost, da pravni poredak što pre uđe u normalni tok, da se uspostavi zakonitost, ipak je sudstvo zbog karaktera poslova sporija, misaonija i stručnija akcija organa u poređenju sa upravnom.

Iako državni organi vrše određene vrste poslova, zakonodavni - zakonodavne, izvršni - izvršne, upravni – upravne, a sudski - sudske, ipak granice u tim vrstama poslova nisu tako stroge. Naime, zakonodavni organi mogu vršiti i pojedine upravne poslove (imenovati funkcionere, rešavati o pojedinim, konkretnim stvarima itd). Izvršni organi isto mogu vršiti pojedine upravne poslove, pa u izvesnim slučajevima i zakonodavne (donošenje tzv. uredbe sa zakonskom snagom - akta koji je u su- štini, po onome što reguliše, pravi zakonodavni akt, a po formi po tome ko ga donosi, upravni akt). Međutim, ma koliko da organi vrše i druge poslove, ipak je to izuzetno u odnosu na osnovnu vrstu poslova koju obavljaju.

Vrsta i karakter poslova ovih delatnosti utiče na sastav organa i njihov odnos. Organ koji vrši zakonodavnu delatnost je kolegijalno telo sastavljeno od većeg broja članova. Oni se u demokratiji biraju od naroda. Međutim, mogu biti i imenovani. Tako imamo predstavnike birane od naroda i članove postavljene, imenovane po određenim kriterijumima.

Svi državni organi, obavljajući ove delatnosti, predstavljaju vrlo složenu državnu organizaciju koja mora biti u određenom odnosu i povezanosti. Taj odnos i povezanost čini sistem vlasti. On može biti različit i zavisi od mnogih uslova, od političkog režima, partijskog sistema, karaktera države itd. Sistem vlasti kao određeni skup državnih organa koji vrše raznovrsne delatnosti u stvari je sistem zakonodavnih, izvršnih, upravnih i sudskih organa. Oni imaju određenu ulogu i položaj, kao i određeni međusobni odnos, a na osnovu dva bitna principa: princip podele vlasti i princip jedinstva vlasti. Ovi principi predstavljaju krajnost. U praksi, u njihovom ostvarenju dolazi do približavanja jednog drugome, te se razlika između njih pravi u elementima, obeležjima koja preovlađuju, pa se po njima određuje koji je princip više zastupljen.

Sistem vlasti predstavlja organizaciju odnosa između zakonodavne, izvršne i sudske vlasti, unutar državne vlasti, njenih funkcija i organa. Pošto je reč o faktičkoj i formalnoj konkretizaciji postojeća dva teorijska utemeljenja (podela i jedinstvo vlasti) u osnovi postoje i dva osnovna oblika sistema podele vlasti: sistem jedinstva i sistem podele vlasti. Imajući u vidu da je načelo podele vlasti znatno sveobuhvatnije i u savremenosti preovlađujuće, ono je doživelo svoju ši- ru principijelnu primenu.

Osim predsedničkog i parlamentarnog sistema organizacije vlasti, koji se pojavljuju i deluju u okviru teorijskog načela podele vlasti, praksa je uobičajila i treći, mešoviti sistem koji se bazira na kombinaciji ova dva starija organizaciona sistema.

Načelo podele i jedinstva vlasti najviše se izražavaju u odnosu zakonodavne, izvršne i upravne delatnosti, a manje u odnosu na sudsku delatnost. Sudstvo je više izdvojeno, zato što je takva priroda sudske delatnosti i sudova u državi. Sudska vlast je izrazito nepolitička vlast, s obzirom da sud rešava sporove na osnovu objektivnih pravnih normi, dovodi u sklad narušeni, poremećeni pravni poredak, te je više nezavisan. Saglasno tome, i sudije su profesionalci, pa se zahteva visoki nivo njihove stručne osposobljenosti, stručnosti i znanja. Za razliku od glavnih nosilaca zakonodavne i izvršne vlasti, sudije nisu političari.

Načelo podele vlasti.- Teorijske temelje podele vlasti su uspostavili poznati teoretičari i filozofi društva, prava i politike sedamnaestog i osamnaestog veka Dž. Lok, Š. Monteskje, X. Medison i dru- gi. Retke su teorijske zamisli sa tolikom vremenskom i prostornom prak- tičnom verifikacijom kao što je to koncept načela o podeli vlasti. Sa malo reči i u vrlo jednostavnoj formi izlaganja, bez suvišne apstrakcije, Šarl Luj de Sekonda Monteskje (1689-1755) u šestoj glavi jedanaeste knjige svog dela "O duhu zakona" iznosi plan reorganizacije poimanja oblika odnosa među državnim funkcijama (vlastima). Analizirajući ustavno-pravni poredak susedne mu, prekomorske, ostrvske Engleske, Monteskje iznosi svoju viziju državnog poretka oslanjajući ga na uslov i svrhu, izvorište i utočište vladavinskog oblika - političku slobodu pojedinca. Ova teorija je nastala kao izraz potrebe idejnog osmišljavanja ograničavanja apsolutističke monarhove vlasti. Njena suština se svodi na podelu državne vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlasti. "Sve bi bilo izgubljeno kad bi isti čovek ili isto telo vladalaca, plemića ili naroda vršio sve tri vlasti: vlast donošenja zakona, vlast izvršenja državnih akata i vlast suđenja zločina ili sprova među pojedincima". (Š. Monteskje) Bez obzira na ovu podelu, državna vlast i dalje ostaje jedna i jedinstvena, ali, radi efikasnijeg odvijanja procesa ostvarivanja državne vlasti, ona se funkcionalno diferencira. Izdvajaju se posebne državne funkcije, a ovu funkcionalnu podelu prati i odgovarajuća organska, tako da postoje jasno određeni državni organi kojima pripada i tačno određena funkcija. Tako zakonodavnu vlast vrši parlament, izvršnu vlada i šef države, a sudsku sudovi. Da bi se ogroman celoviti skup državnih funkcija mogao sistematizovati u okviru kontrolisanog procesa, neophodno je posebno izdvojiti tri posebne, navedene državne funkcije, kako bi jedna vlast ograničavala drugu. U tom ograničenju se i nalazi demokratska suština podele vlasti, s obzirom da nijedna vlast ne može apsolutno dominirati nad drugom. Međusobno ograničenje državnih vlasti, nezavisnost državnih vlasti i njihovo međusobno prožimanje su osnove na kojima počiva ova teorija. Treba istaći da pomenuta nezavisnosti podrazumeva da se organi jedne vlasti ne mešaju u izbor ili smenu organa druge vlasti, kao i to da se organi jedne vlasti ne mešaju u delatnosti, funkciju organa druge vlasti.

Ovaj princip se pojavio kao politički postulat čiji je osnovni cilj bio da se obezbede slobode pojedinca i da se obuzda izvršna vlast apsolutnog monarha. Ideja o međusobnom ograničavanju državnih vlasti potpuno je zadovoljila i politički cilj ograničenja preterane, apsolutne vlasti šefa države apsolutnih monarhija. Razvlašćivanjem monarha i njegove vlasti, počinje da slabi i njegova pravno-politička pozicija u državnom sistemu, tako da jačaju uloga i funkcija parlamenta, vlade i sudske vlasti.

Napajajući se filosofskim idejama antičkog perioda i Starog Rima, Monteskje je težio pronalasku magične formule u sistemu organizovanja vlasti, koja će obezbediti pravnu sigurnost pojedinca - nosioca političkih sloboda. Čini se da je optimalnost pronađenog rešenja u oblasti organizacije vlasti logičan nastavak jednostavne, ali i precizne formulacije suštine političke slobode koju Monteskje determiniše na sledeći način:

"Politička sloboda građanina jeste onaj spokoj duha koji potiče iz uverenosti svakog čoveka u vlastitu bezbednostč a da bi se pomenuta sloboda uživala, vladavina treba da bude takva da se građanin ne može bojati drugog građanina".

Logična rezultanta i optima forma koja se prilagođava navedenom cilju kojem vladavina treba da teži jeste konstitucionalizacija načela o podeli vlasti, koja podrazumeva još nekoliko elementarnih postulata demokratskog poretka uz čije sadejstvo jedna politička zajednica može formirati vladavinu demokratske u(s)merenosti. Poimajući vlast i slobodu kao dva korelativna pojma koji su u neraskidivom odnosu, međusobno suprotstavljenom, ali i uslovljavajućem, Monteskje nastoji da istakne međuzavisnost ova dva pola jedna pojave (politike). Da bi pojedinac realizovao slobodu neophodno je ustrojstvo vladavinske tehnike u sistemu vlasti koje će obezbeđivati "vlastitu bezbednost" građanina čija je osnova u odsustvu straha.

Princip podele vlasti objašnjava se tako, da zakonodavna, izvršna, upravna i sudska vlast (funkcija, delatnost) imaju posebne, samostalne i jedne od druge nezavisne organe. Ovi organi ne treba da utiču jedni na druge, da jedni nemaju udela u vršenju poslova (funkcija, vlasti) drugih. Međutim, ovako nije shvatio podelu vlasti ni sam Monteskje. "Njegova teorija, izražena u kratkim i dosta nejasnim frazama nije bila uvek pravilno shvaćena. Ona je bila pogrešno tumačena pri donošenju prvih američkih i prvih francuskih ustava. Mnogi su shvatili ideje Monteskjea tako, kao da je on zastupao teoriju opšte podele vlasti, po kojoj bi svaka vlast imala da bude apsolutno i strogo odvojena od ostalih vlasti. Uistinu je Monteskije zastupao teoriju blage podele vlasti, po kojoj razne vlasti kolaboriraju u izvesnoj meri prilikom vršenja istih funkcija. To je lako razumeti, ako se uzme u obzir da je Monteskje (kao i ranije Lok) konstruisao svoju teoriju vlasti na tadašnjem ustavnom uređenju Engleske. U tom uređenju nije bila primenjena oštra podela vlasti. Monteskje je istakao da se zakonodavna, izvršna i sudska vlast treba međusobno da odvoje, ali je isto tako istakao da podela treba da ima za cilj "takav raspored stvari po kojoj vlast zaustavlja vlast, kao i da svaka vlast ima mogućnost da sprečava druge vlasti." (J. Stefanović)

Princip podele vlasti je primenjen kod izrade mnogih ustava. U toj primeni ovaj princip se razvijao do krajnjih konsekvenci, Težilo se da svaka vrsta organa (zakonodavna, upravna i sudska) koja vrši određene funkcije (vlast, delatnost) bude nezavisna i odvojena.

Smatra se da su Sjedinjene Američke Države najpotpunije primenile ovako shvaćen princip podele vlasti. Pošlo se od načela, da svaka vlast i njeni organi obavljaju svoje poslove i da budu što nezavisniji jedni od drugih. Teoretičari principa podele vlasti, Džon Lok i Monteskije, pod ovim principom takođe nisu podrazumevali potpuno odvajanje organa i funkcija vlasti. Naprotiv, Monteskije je naročito u svom delu “O duhu zakona” govorio o ravnoteži, balansu vlasti, da jedna vlast ograničava. zadržava drugu. Međutim, u praksi se težilo što većem odvajanju vlasti i organa koji vrše izvršnu i zakonodavnu vlast i ustavi su svojim odredbama težili tom cilju. Međutim, to se teško moglo ostvariti. Mnogobrojni razlozi, pa čak i sam karakter vlasti, da je ona jedinstvena i da između organa koji vrše tu vlast u raznim funkcijama mora doći do veze, kolaboracije na određeni način, čini da se ne može govoriti o načelu podele vlasti i njegovom ostvarivanju u potpunosti do krajnjih granica.

Pored predsedničkog sistema u kome ima najviše elemenata podele vlasti, ističe se i parlamentarni sistem. Međutim, kod njega već ima mnogo manje elemenata podele vlasti. Ovaj sistem je nastao u Engleskoj a kasnije su ga primenile i mnoge druge države. U toj primeni gotovo svaka država je unosila i izvesne svoje specifičnosti i elemente,

te se sistem različito manifestovao.

Francuska je država poznata po revolucionarnim idejama i teorijama, sa naprednom buržoazijom koja je nastajala, teorijom podele vlasti koju je njen tvorac Monteskje izneo u delu “O duhu zakona” uzimajući za model uređenje Engleske - sve je to uticalo da se u Francuskoj razvije poseban tip parlametarnog sistema. Međutim, treba dodati i to da su u Francuskoj bila i velika kolebanja i oscilacije, da je bilo i principa jedinsta vlasti (konventski sistem), da su se menjali sistemi i da se najzad, parlamentarni sistem u svojoj suštini oblikovao tek u trećoj republici. Isto tako, potrebno je ukazati na to da se parlamentarizam u Francuskoj dosta razlikovao u odnosu na Englesku. U Francuskoj parlamentarizam je stvoren za vreme republike. Parlament je imao jaku vlast, monopol. Vlada je bila u senci. Izvršna vlast je bila vrlo slaba. Višepartijski sistem nije mogao da omogući stvaranje jake vlade sa stabilnom većinom u parlamentu. Postojale su brojne partije sa malim nijansama u programima i one su bile prinuđene na kolaboraciju da bi obezbedile većinu u parlamentu. Ti savezi su bili slabi i vlada je vrlo često gubila većinu i obarana u parlamentu. Tako se ovakav parlamentarni sistem dosta razlikovao od engleskog parlamentarizma.

Slabosti francuskog parlamentarnog sistema mnogo su uticale na izgrađivanje novog sistema koji je nastao posle Drugog svetskog rata sa Četvrtom, a naročito sa Petom republikom. Parlamentarizam se u sušti- ni napušta, mada se zadržavaju neki njegovi elementi, i pristupa izgrađivanju sistema koji ima dosta specifičnosti, tako da ga je teško uvrstiti u neke postojeće sisteme. On ima i elemenata predsedničkog sistema, ali se i razlikuje od njega. Položaj i uloga predsednika Republike u Francuskoj su veći nego u SAD.

Načelo jedinstva vlasti.- Načelo jedinstva vlasti je proizašlo iz Rusoove koncepcije društvenog ugovora i shvatanja da je narod jedini autentični nosilac suverene volje, pa je nužno da se sistem vlasti orga- nizuje na osnovu poštovanja ovog načela. Državna vlast mora opstati u svom organskom i funkcionalnom jedinstvu, što se postiže ukoliko u dr- žavi postoji jedan organ, koji neposredno potiče iz opšte volje naroda. U tom organu se koncentriše sva politička vlast u državi, jer bi, shodno jedinstvu vlasti, bila ugrožena suverena volja naroda ukoliko bi došlo do njene podele. Reč je, dakle, o organu koji je nosilac celokupne politič- ke vlasti, tj. u njemu su sadržana i zakonodavna i izvršna funkcija dr- žavne vlasti, odnosno, izvršna funkcija nema svoju samostalnost i neza- visnost koju srećemo u sistemima podele vlasti.

Efemerni pokušaji da u praksi zaživi načelo jedinstva vlasti su bili kratkotrajni, i njih zapažamo u francuskim ustavima (1793. i 1795). U njima su inaugurisani osnovni principi jedinstva vlasti, a izvršeno je i terminološko određenje takvog organa, koji je trebalo da bude taj iz- raštaj narodne volje. On je u francuskom, Montanjarskom Ustavu iz 1793. godine nazvan Konvent, zbog čega se i sam sistem u literaturi često na- slovljava sa „konventski sistem“ organizacije državne vlasti. Osim ovog naziva, u upotrebi je i naziv „direktorijalni sistem“, s obzirom da je po francuskom Ustavu Direktorijuma iz 1795. godine bio uspostavljen di- rektorijum, kao poseban organ sa koncentracijom državne vlasti.

U razvoju državno-pravnih poredaka sa nedemokratskim, jednopar- tijskim (komunističkim) oblikom političkog poretka, primetni su poku- šaji da se iskoriste izvesni elementi načela jedinstva vlasti. Kao pose- ban model, u njima je istican tzv. skupštinski sistem jedinstva vlasti. Koncentracijom celokupne državne vlasti u liku jednog državnog organa, koji je bio biran po određenim pravilima delegatskom sistema, čitava vlast se locira u ovom organu. Ovaj, u apsolutnom smislu praktično vrlo teško ostvariv koncentrat vlasti, ublažavan je na bazi potrebe postojanja podele rada među državnim organima u okviru jedne državne vlasti, koja ne trpi sadržinsku podelu. Naravno, taj vrhovni organ centralne državne vlasti je, u političkom i suštinskom smislu, predstavljao izraz volje ko- munističke partije, pa se može posmatrati i kao deo te organizacije. (U Srbiji je ovakav sistem vlasti bio koncipiran sve do 1990. godine) On je danas ostvaren u vrlo malom broju država. I države koje su ga nekad imale napustile su ga i primenile princip podele vlasti.

Dakle, zapaža se da je jedinstvo vlasti kao organizacioni model sistema organizacije državne vlasti opstao na nivou idejnog pokušaja u praksi. Za princip jedinstva vlasti, konventski sistem Švajcarske se uzima kao školski primer jedinstvenog sistema organizacije državne vlasti.

Konkretni oblici državne vlasti.- Načela podele i jedinstva vla- sti, kako su ranije izneti, predstavljaju, po sebi, teorijske konstrukcije. Shodno tome, neizbežno, njihovo ostvarivanje u praksi, odstupa, u većoj ili manjoj meri, od ovih čistih teorijskih modela. Do ovog odstupanja, kao i do mešanja elemenata jednog sistema sa elementima drugog sistema pri- likom njihove praktične realizacije, dolazi usled delovanja raznih dru- štvenih činilaca, pri čemu, kao rezultat, nastaju brojni različiti kon- kretni oblici državne vlasti. Kako detaljno razmatranje svih oblika spa- da u predmet proučavanja pozitivno-pravnih nauka, a tu, pre svega, misli- mo na ustavno pravo, mi se ovom prilikom nećemo upuštati u njihovo po- drobnije izlaganje. Iz tog razloga, ovde izlažemo samo glavne konkretne oblike državne vlasti, odnosno, one oblike koji su najzastupljeniji u praksi. To su: predsednički sistem, po svojoj prirodi najbliži čistoj po- deli vlasti; parlamentarni sistem, zasnovan na načelu podele vlasti, a po svojoj prirodi najbliži ravnoteži vlasti, zatim, mešoviti (parla- mentarno-predsednički) sistem, koji predstavlja kombinaciju predsed- ničkog i parlamentarnog sistema i, na kraju, konventski (skupštinski) sistem, po svojoj prirodi najbliži jedinstvu vlasti.

Predsednički sistem.- Najdoslednije ostvarenje načela podele vlasti nalazimo upravo u predsedničkom sistemu. Prvi, najtipičniji i najuspešniji predsednički sistem podele vlasti stvoren je Ustavom Sje- dinjenih Američkih Država 1787. godine. Upravo iz ovog razloga i uzima- mo ovaj oblik državne vlasti kao najbolji primer predsedničkog sistema za detaljnije razmatranje. Nošeni idejama narodne suverenosti, ljudskih prava i slobode, američki ustavotvorci su bili odlučni u nameri da kre- iraju sistem koji će sprečiti koncentraciju državne moći u jednom orga- nu, kao što je to bio slučaj u evropskim apsolutnim monarhijama tog vre- mena. Smatrali su da sloboda i demokratija mogu da budu ostvareni samo ukoliko svaku od tri delatnosti državne vlasti obavlja samo po jedna vr- sta državnih organa, i to što je nezavisnije moguće u odnosu na druge dve vrste državnih organa. Kako bi sprečili da, zbog materijalne nadmoćno- sti zakonodavne vlasti, dođe do njenog suvišnog zahvatanja u sudsku i iz- vršnu vlast, tvorci američkog Ustava su ove dve vlasti učinili posebno jakim, što nije slučaj u drugim sistemima podele vlasti, gde je njihov po- ložaj u odnosu na zakonodavnu vlast znatno slabiji.

O ovome najbolje svedoči i ime ovog sistema podele vlasti, nazvanog po nosiocu izvršne vla- sti - predsedniku. Celokupna državna vlast je podeljena na tri funkcije, pri čemu je svaka od ovih pojedinačnih funkcija dodeljena posebnim, jed- nako rangiranim nosiocima. Drugim rečima, svaku od tri delatnosti dr- žavne vlasti obavlja po jedan državni organ, istog demokratskog ranga i autoriteta.

U predsedničkom sistemu zakonodavnu vlast (funkciju) vrši par- lament (Kongres), izabran neposredno od strane naroda, opštim pravom glasa. Usled federalnog državnog uređenja, parlament u SAD je dvodoman i sastoji iz Predstavničkog doma (dom građana) i Senata (dom federalnih jedinica). Izvršna vlast je monocefalnog karaktera i njen jedini nosilac je predsednik, koga takođe bira narod. Na kraju, sudsku vlast vrše nezavi- sni, samo zakonu podređeni sudovi, izabrani, uz određene izuzetke, od strane naroda. Načelno posmatrano, možemo konstatovati da u predsed- ničkom sistemu organe sve tri vlasti bira narod. Iz toga proizlazi da svi oni imaju isti demokratski kapacitet i legitimitet, da podjednako predstavljaju volju naroda i, samim tim, imaju isti autoritet. Ovakvo re- šenje dovodi do onemogućavanja, kako političke premoći jedne vrste orga- na nad drugim organima, s jedne strane, tako i do sprečavanja mešanja bilo kog organa u postavljanje ili smenjivanje drugih organa i vršenja uticaja, koji bi takvi organi mogli imatu u odnosu na one u čijem postavljanju ili smenjivanju učestvuju, s druge strane.

Shodno ovome, kao što je već rečeno, u predsedničkom sistemu se na čelu izvršne (upravne) vlasti nalazi predsednik koji postavlja sve ni- že organe uprave, koji za svoj rad jedino njemu i odgovaraju. Sam predsed- nik je potpuno samostalan u obavljanju svojih poslova i za svoje političke odluke ne odgovara ni jednom drugom organu. On je isključivo krivično- pravno odgovoran, odnosno, može odgovarati jedino ukoliko izvrši kri- vično delo. Politički je, naravno, samo ukoliko političku odgovornost odredimo u njenom strožem, užem smislu, neodgovoran. Parlament ga ne može smeniti, odnosno, pozvati na odgovornost, zbog njegovih političkih poteza, niti mu može određivati kakvu politiku mora da vodi u izvršenju zakona. Jedini način na koji parlament može naređivati predsedniku je- ste putem zakona. Naravno, ni predsednik se ne može mešati u posao par- lamenta. Predsednik nema pravo na zakonodavnu inicijativu i ne može uticati na donošenje zakona od strane parlamenta; parlament može dono- siti kakve god zakone želi i kako god želi.

Iz svega što smo gore naveli, može se videti da predsednički si- stem zaista predstavlja najdoslednije izvedenu podelu vlasti. No, već smo ranije naveli da je državna vlast po svojoj prirodi jedna i celovita, te dodira i mešanja između organ,a koji obavljaju odgovarajuće delatnosti državne vlasti neizbežno mora da bude. Upravo su iz tog razloga američ- ki ustavotvorci i razvili načelo o uzajamnom ograničavanju vlasti, prema teoriji "kočnica i ravnoteže" ("checks and balances"). Shodno tome, izvr- šna vlast, oličena u predsedniku, ima određen uticaj na zakonodavnu vlast. Ovaj uticaj se najpre ogleda u predsednikovom pravu suspenzivnog veta na zakone, koje izglasa parlament. Ukoliko parlament ponovo izglasa isti zakon i to dvotrećinskom većinom, on postaje punovažan bez obzira na predsednikovo neslaganje. Kako je ovakvu kvalifikovanu većinu pri- lično teško postići, time se predsedniku daje značajna mera uticaja na zakonodavni rad parlamenta. Takođe, iako predsednik, formalno, nema pravo zakonodavne inicijative, shodno načelu podele vlasti, on posredno ipak može stavljati predloge parlamentu u pogledu zakona, koje smatra da treba doneti. Naime, predsednik ima pravo da se obraća parlamentu upu- ćivanjem takozvanih poruka o stanju nacije, koje, zapravo, sadrže njegove zakonske predloge, te na taj način zakonodavna inicijativa u velikoj meri prelazi u ruke izvršne vlasti.

Zakonodavna vlast takođe ima izvesna ovlašćenja u odnosu na izvr- šnu vlast, s ciljem njenog ograničavanja i kontrole. Tako, parlament od- lučuje o usvajanju budžeta i o porezima, pri čemu se ove odluke, po pravilu, donose svake godine. Zakonodavni organ na ovaj način uspostavlja vrlo efikasanu kontrolu i veliku meru uticaja nad radom izvršne vlasti (imajući u vidu da bez finansijskih sredstava niti država može da funk- cioniše, niti predsednik da vodi uspešnu politiku). Sem toga, parla- ment može pozvati predsednika na odgovornost (tzv. impeachment), odno- sno, podići optužnicu i suditi predsedniku u slučaju da je izvršio te- ška krivična dela predviđena američkim ustavom. Zatim, parlament ima pravo da daje ili uskrati saglasnost na predsednikova imenovanja određe- nih visokih državnih funkcionera, kao i da formira istražne odbore u cilju uvida u ispravnost rada, kako izvršne vlasti, tako i ostalih in- stitucija sistema. Takođe, parlament posredno može uticati na izvršnu vlast putem pregovora koje vodi sa predsednikom ili drugim visokim funkcionerima njegove administracije, a povodom pojedinih konkretnih političkih pitanja koja su od značaja i iskrsavaju u političkom životu.

Načelo nezavisnosti vlasti predstavlja osnov regulisanja među- sobnih odnosa i kada razmatramo odnos sudske vlasti prema zakonodavnoj. Tako, sudsku vlast u predsedničkom sistemu obavljaju nezavisni sudovi, potčinjavajući se jedino zakonima, primenjujući ih onako kako kako to oni smatraju pravilnim. Ni jedan drugi državni organ, ni izvršne, ni zako- nodavne vlasti, ne može naređivati sudovima kao da postupaju u primeni zakona. Uslovno rečeno, parlament može sudovima "naređivati" na isti način kao i predsedniku, putem zakona koje donosi, ali nikako ne može uticati na promenu sudskih presuda, koje u ovom sistemu imaju snagu zako- na. Sa druge strane, mera uticaja sudske vlasti na zakonodavnu, u predsed- ničkom sistemu je prilično velika. Sudskoj vlasti je, na čelu sa Vrhov- nim sudom, američkim Ustavom dato pravo da vrši kontrolu nad zakono- davstvom u pogledu poštovanja ustava. Naime, Vrhovni sud ima pravo da spreči primenu svakog zakona donetog od strane parlamenta, koji smatra neustavnim. Ovakvo rešenje obezbeđuje realnu nezavisnost, kako sudske, tako i izvršne vlasti, od mogućih preteranih zahvatanja zakonodavne vla- sti u nadležnosti egzekutive i sudova. Međutim, neosporno je da se na taj način u velikoj meri može narušiti nezavisnost zakonodavne u odnosu na sudsku vlast, naročito ako se ima u vidu da su sudovi proglašavali neu- stavnim i one zakone koji to stvarno nisu bili, prekoračujući time svoju vlast. Ipak, i pored velike vlasti koja pripada sudovima u predsednič- kom sistemu u SAD, ne znači da ne postoji određena mera uticaja koju vr- še druge dve vlasti na sudsku. Tako, predsednik ima pravo da predloži određen broj sudija Vrhovnog suda, pri čemu u nadležnost parlamenta, a konkretno Senata, spada usvajanje tih predloga.

Predsednički sistem vlasti, manje više neizmenjen, funkcioniše uspešno preko dvesta godina i to upravo u zemlji svog porekla, Sjedinje- nim Američkim Državama. Dominantan politički, ekonomski i opšte- društveni uticaj SAD na zemlje u svom okruženju, doveo je do usvajanja ovog sistema u brojnim latino-američkim državama, u kojima nije funk- cionisao sa naročitim uspehom. U drugoj polovini dvadesetog veka izve- sni elementi predsedničkog sistema bivaju usvojeni u velikom broju evropskih zemalja. Njihova kombinacija sa elementima parlamentarnog si- stema dovodi do nastanka takozvanog mešovitog sistema, o kome ćemo ne- što kasnije detaljnije govoriti.

Parlamentarni sistem.- Parlamentarni sistem podele vlasti predstavlja jedan od najzastupljenijih oblika državne vlasti. Kolevkom ovog sistema smatra se Engleska, u kojoj je on nastajao kao rezultat dugog, viševekovnog evolutivnog razvoja, tokom neprestane borbe za prevlast iz- među monarha i parlamenta.

Iako bi se, prema nazivu ovog sistema, mogao izvesti zaključak da puko postojanje parlamenta predstavlja suštinsku karakteristiku parla- mentarnog sistema podele vlasti, to, zapravo, nije slučaj. Naime, parla- ment, kao zakonodavni organ, postoji u svim demokratskim državama, bez obzira da li je u njima oblik državne vlasti organizovan shodno načelu podele vlasti ili načelu jedinstva vlasti. Dakle, parlament postoji i u predsedničkom i mešovitom sistemu, kao i u konventskom (skupštin- skom) sistemu. Prva osnovna karakterna crta parlamentarnog sistema nije stoga postojanje samog parlamenta, već znatan i formalan uticaj zakono- davne vlasti, čiji je parlament nosilac, na izvršnu vlast. Članovi parla- menta se biraju opštim i neposrednim glasanjem od strane građana na iz- borima koji se održavaju, po pravilu, u redovnim vremenskim intervali- ma i na kojima učestvuju najmanje dve ili više političkih partija. Sam parlament može biti organizovan i kao dvodoman i kao jednodoman, na šta, po pravilu, utiču različite društvene okolnosti, u zavisnosti od specifičnosti svake konkretne države, no ova činjenica ne predstavlja suštinsku odliku ovog sistema. Druga osnovna karakterna crta parlamen- tarnog sistema, koja ga suštinski razlikuje od predsedničkog sistema, je- ste ustanova vlade, ili saveta ministara, kao posebnog izdiferenciranog organa uprave, različitog od šefa države. U parlamentarnom sistemu po- dele vlasti, izvršna vlast je, dakle, organizovana kao bicefalna („dvogla- va“, sa dva nosioca), za razliku od predsedničkog sistema u kome je njena organizaciona struktura monocefalnog kaaktera („jednoglava“, ima jednog nosioca). Kao i u predsedničkom sistemu, i u parlamentarnom šef drža- ve je lociran u okviru izvršne vlasti. To može biti monarh, ukoliko se radi o monarhiji, odnosno, predsednik republike, ukoliko je u pitanju re- publika. No, bez obzira na konkretan oblik vladavine, i u jednom i u dru- gom slučaju, i u monarhiji i u republici, šef države ne vrši efektivnu upravu kao u predsedničkom sistemu. Šef države vlada, ali ne upravlja. Efektivnu upravu vrši poseban organ uprave, različit od šefa države, a to je vlada. Za razliku od predsedničkog sistema koji karakteriše tako- zvana neparlamentarna egzekutiva, koja je, po svojoj prirodi, stabilna i nezavisna od parlamenta, u parlamentarnom sistemu imamo takozvanu par- lamentarnu egzekutivu. Ona se sastoji od šefa države, koji predstavlja stabilan deo ove egzekutive i vlade, koja predstavlja njen promenjljivi deo. Napominjemo da je relativno čest slučaj, ali ne i pravilo, da u drža- vama u kojima postoji parlamentarni sistem podele vlasti, kao i republi- kanski oblik vladavine, šefa države (predsednika) često bira parla- ment, no ova činjenica ne menja njegov karakter stabilnog dela parlamen- tarne egzekutive. Suštinsko obeležje vlade je da ona proizlazi iz parlamenta, odnosno parlamentarne većine i da je čine ministri (šefovi upravnih resora), kao i ministri bez portfelja (članovi vlade koji nisu zaduženi za neki poseban resor). Na čelu vlade se nalazi predsednik vla- de, odnosno, prvi ministar (premijer).

Nakon parlamentarnih izbora, šef države poverava mandat za formiranje vlade predstavniku one političke partije ili koalicije par- tija, čija je politička opcija pobedila na izborima, osvojila najviše gla- sova i ima većinu poslanika u parlamentu. Mandatar sastavlja vladu iz redova poslanika, koji pripadaju njegovoj političkoj opciji, a koja i ima parlamentarnu većinu, te traži od parlamenta da tako sastavljenu vladu potvrdi, odnosno, da je izabere. Kako je vlada izabrana od strane parla- menta, ona za svoj rad, kako u celini, tako i svaki ministar pojedinačno, za svoj rad odgovara parlamentu, a ne šefu države. Vlada vrši efektivnu upravu sve dok uživa ovo poverenje parlamenta. No, parlament može, neza- dovoljan radom vlade, ovo poverenje vladi i uskratiti i izglasati joj ne- poverenje. Ukoliko dođe do ovakve situacije, vlada se povlači, a parla- ment može izabrati novu vladu. Kako je vlada za svoj rad odgovorna parla- mentu, vidimo da u parlamentarnom sistemu podele vlasti, zakonodavni organ u velikoj meri utiče na rad egzekutive, određujući opštu liniju po- litike. Vlada je dužna da izvršava zakone koje donosi parlament, koji po- red ovakvog načina uticaja na vladu, to naročito efikasno čini i odobra- vanjem vladinog predloga budžeta. Kako se radi o sredstvima bez kojih vla- da ne bi mogla da obavlja svoje dužnosti, tako, na određen način, svako glasanje o usvajanju predloga budžeta, predstavlja svojevrsno izjašnjavanje o poverenju vladi.

Ranije smo već napomenuli da je parlamentarni sistem podele vla- sti, po svojoj prirodi, najbliži takozvanoj ravoteži vlasti. Ukoliko bi odnos parlamenta i vlade ostao samo na onome što smo do sada rekli, te- ško da bi uopšte mogli da govorimo o parlamentarnom sistemu kao jed- nom od oblika načela podele vlasti, zapravo, on se ne bi nikako mogao raz- likovati od skupštinskog sistema zasnovanom na načelu jedinstva vlasti. No, to svakako nije slučaj, jer i vlada raspolaže određenim uticajem na parlament, i to, u takvoj meri, da je poslednjih nekoliko decenija prilič- no teško utvrditi da li još uvek možemo govoriti o ravnoteži vlasti ili možemo da govorimo o faktičkoj prevlasti vlade nad parlamentom u modernim parlamentarnim sistemima podele vlasti. Kao prvo, sama vlada može zahtevati da se parlament izjasni o poverenju vladi. Ovo, naravno, treba da posluži kao mera pritiska vlade na parlament da se pokori vla- dinoj politici, na isti način kao što pretnja o izglasavanju nepoverenja vladi od strane parlamenta ima za cilj da privoli vladu politici zakonodavnog tela. Po pravilu, uz retke izuzetke, poslanici vladajuće većine uvek podržavavaju predloge vlade, koja je i potekla iz njihovih redova, ta- ko da je položaj vlade poprilično siguran. Situacija može biti nešto komplikovanija, ukoliko se radi o višestranačkim, a ne dvostranačkim sistemima, s obzirom da su u njima vlade gotovo po pravilu koalicione, a ne jednostranačkog karaktera, kao u dvostranačkim sistemima. Takođe, vlada može, ukoliko utvrdi da je u opasnosti da izgubi poverenje parla- menta, a ubeđena je u ispravnost svoje politike, da raspusti parlament. Zapravo, manje ili više formalno, parlament ne raspušta vlada, već šef države, na obrazložen predlog vlade. Odmah nakon raspuštanja parlamen- ta, raspisuju se izbori za novi saziv parlamenta, pri čemu vlada obavlja tekuće poslove do izbora novog saziva parlamenta. Ukoliko se novi saziv prikloni politici dotadašnje vlade, ona će ponovo biti izabrana i na- stavlja sa obaljanjem svojih poslova; no, ukoliko i novi saziv parlamenta smatra vladinu politiku necelishodnom, on bira nova vladu, koja će radi- ti u skladu sa voljom novog saziva parlamenta. Druga značajna mera uticaja vlade na rad parlamenta ogleda se u vladinom pravu na zakonodavnu ini- cijativu. Naime, kako vlada potiče iz redova parlamentarne većine, ova gotovo redovno i normalno glasa za vladine predloge zakona. Na taj način, paradoksalno, veliki deo zakonodavne vlasti zapravo prelazi sa parla- menta na vladu. Od početne prevlasti parlamenta nad vladom u pogledu eg- zekutivne vlasti, došli smo do prevlasti vlade nad parlamentom u zako- nodavnoj vlasti. Naravno, uprkos ovakvom odnosu snaga, položaj parla- menta je i u ovakvom sisemu jak, jer je vlada ipak samo emanacija njegove većine, te se stoga ne može govoriti o stvarnoj prevlasti ni vlade ni par- lamenta, već upravo o ravnoteži zakonodavsta i egzekutive u parlamentar- nom sistemu podele vlasti.

Mešoviti sistem.- Kao što i samo ime upućuje, mešoviti sitem podele vlasti predstavlja kombinaciju predsedničkog i parlamentarnog sistema podele vlasti. Ovaj sistem podele vlasti nastaje u drugoj polovi- ni dvadesetog veka, najpre u Francuskoj, Ustavom iz 1958. godine, a zatim i u brojnim drugim državama. Za razliku od predsedničkog i parlamentar- nog sistema podele vlasti, koji se, iako primenjeni u velikom broju zema-

lja, što je neizbežno uslovilo njihovo međusobno razlikovanje od države do države, ipak odlikuju znatnim stepenom homogenosti, mešoviti si- stem podele vlasti karakterišu značajne razlike u tom pogledu između us- postavljenih sistema u raličitim državama. Upravo iz tog razloga poku- šaćemo da istaknemo isključivo osnovne karakteristike ovog sistema, za- nemarujući ovom prilikom brojne razlike koje se mogu naći u njegovim konkretnim ispoljavanjima u raznim državama.

Izvršna vlast je organizovana kao bicefalna, ali uz određene su- štinske razlike u odnosu na parlamentarni sistem. Tako, mešoviti si- stem podele vlasti preuzima instituciju jakog predsednika države sa brojnim ovlašćenjima iz predsedničkog sistema, istovremeno zadržavaju- ći instituciju vlade odgovorne zakonodavnom telu, karakterističnu za parlamentarni sistem. Sam položaj šefa države u mešovitom sistemu se u velikoj meri razlikuje u odnosu na onaj koji on ima u parlamentarnom sistemu, nezavisno od toga o kom obliku vladavine se radi (položaj mo- narha i predsednika republike u parlamentarnom sistemu je, manje više, isti). Pored znatno širih ovlašćenja, kojima raspolaže u mešovitom si- stemu, šef države je u poziciji i da u velikoj meri utiče, kako na samo konstituisanje, tako i na rad vlade. Šefa države najčešće bira narod, ne- posredno na opštim izborima, mada je u praksi bilo i rešenja koja su predvićala mogućnost izbora šefa države od strane posebnog izbornog tela (francuski Ustav iz 1958. godine je predviđao ovakav način izbora šefa države, da bi ovo rešenje bilo promenjeno amandmanom samo 4 godi- ne kasnije u korist neposrednog izbora od strane građana).

Jednu od karakteristika mešovitog sistema predstavlja i speci- fičan položaj vlade. Naime, vlada je odgovorna ne samo parlamentu, kao u parlamentarnom sistemu podele vlasti, već i šefu države. Zbog ovakvog položaja i međusobnog odnosa najviših organa izvršne vlasti, mešoviti sistem često nazivaju polupredsedničkim sistemom. Da mešoviti sistem, uprkos bicefalno organizovanoj izvršnoj vlasti, može da se poprilično približi monocefalno organizovanoj izvršnoj vlasti predsedničkog si- stema, najbolje se vidi u onim situacijama, kada i šef države i parlamen- tarna većina, pripadaju istoj političkoj opciji. Nasuprot tome, u obrnu- toj situaciji, kada šef države i parlamentarna većina pripadaju razli- čitim političkim opcijama, mešoviti sistem znatno više podseća na parlamentarni sistem vlasti.

Na osnovu svega iznetog, čini se opravdanim ustvrditi da mešovi- ti sistem podele vlasti predstavlja poseban, specifičan sistem, koji predstavlja nov kvalitet, a ne samo puku kombinaciju dva starija sistema podele vlasti, predsedničkog i parlamentarnog.

Konventski (skupštinski) sistem.- Za razliku od ranije razma- tranih sistema, konventski (skupštinski) sistem je najbliži načelu je- dinstva vlasti. On je nastao i prvi put primenjen u vreme Francuske re- volucije, za vreme jakobinske vlade, kao izraz potrebe svojih tvoraca za punom demokratijom i uspostavljanjem sistema, u kome je celokupna držav- na vlast koncentrisana u rukama najdemokratskijeg državnog organa, par- lamenta. Skupštinski sistem je bio poprilično zastupljen u nekada- šnjim socijalističkim državama bivšeg istočnog bloka, ali ga ove drža- ve redom napuštaju nakon sloma komunističkih režima i primenjuju princip podele vlasti. U današnje vreme, ovaj sistem praktično ne posto- ji gotovo nigde na evropskom kontinentu u praktičnoj primeni, uz izuze- tak Švajcarske.

Osnovna odlika ovog sistema sastoji se u još tešnjem međusobnom povezivanju zakonodavne i izvršne vlasti, nego što je to slučaj u parla- mentarnom sistemu. Skupštinski sistem karakteriše izrazita premoć za- konodavne nad izvršnom vlašću i to u takvoj meri, da se može tvrditi da zakonodavna vlast, to jest, parlament, i suštinski i formalno vrši i iz- vršnu vlast. U ovom sistemu, u stvari, i nema nekakve posebne izvršne vlasti, koja bi, u načelu, bila jednaka parlamentu, tako da možemo konsta- tovati da u skupštinskom sistemu postoji jedinstvo zakonodavne i izvr- šne vlasti, i to u rukama parlamenta.

Tako je, u vreme konventskog sistema u Francuskoj, parlament bi- rao odbore koji su kratko vršili vlast i njemu bili apsolutno potčinje- ni. Nije postojao ni šef države, ni šef vlade, a ni vlada. Sve funkcije vlasti je obavljao parlament, odnosno, zakonodavna vlast.

Načelno posmatrano, može se reći da je i u Švajcarskoj izvršna vlast u rukama parlamenta. On ovu vlast vrši preko Saveznog veća koje bira na četiri godine i koje mu je potpuno potčinjeno, bez bilo kakve sa- mostalne vlasti. Članovi ovog veća su mu hijerarhijski podređeni i nji- hove odluke parlament može da usvoji ili odbaci, pri čemu oni, u slučaju odbacivanja njihovih predloga od strane parlamenta, ne podnose ostavke, jer su mu potčinjeni bez ikakve sopstvene politike, koja bi mogla da bude različita od politike parlamenta, kao što je to slučaj sa vladom u parla- mentarnom sistemu. Članovi Veća paktično upravljaju svako sa po jednom granom uprave, jednom godišnje se smenjujući na mestu predsedavajućeg Ve- ća istovremeno, na taj način, vršeći funkciju šefa države. Ova uloga ima praktično samo reprezentativni karakter, pri čemu uloga šefa dr- žave faktički pripada parlamentu.

dr Miroljub Simić

dr Srđan Đorđević

mr Dejan Matić