Svaka organizacija je sastavljena od delova. U nekoj organizaciji su delovi veći u nekoj manji. Negde su brojniji a u nekoj organizaciji ih gotovo i nema. Državna organizacija, posmatrana u celini, sastavljena je od vrlo velikog broja raznovrsnih organa, delova. Njih možemo posmatrati različito, sa raznih aspekata, i s obzirom na njihovu povezanost, govoriti o određenim oblicima. Tako možemo posmatrati delove državne organizacije u horizontalnoj liniji. Naime, povezanost raznovrsnih organa istog stepena. Tako se može govoriti o odnosu opš- tinskih organa: opštinske skupštine, njenih organa uprave, izvršnog organa i opštinskih sudova. Može se posmatrati odnos zakonodavnih, iz- vršnih, upravnih i sudskih organa iste teritorije. Oblik državnog ure- đenja je način na koji je organizovan odnos između centralnih i necen- tralnih organa državne vlasti. Za određeni oblik državnog uređenja se saznaje sagledavanjem broja i kvaliteta načina na koji je organizovana državna teritorija, odnosno, da li postoji jedna ili više organizacija sa elementima državne vlasti, unutar državne organizacije. Po tom kriterijumu, države se dele na unitarne i složene, pa se uobičajeno sma- tra da je unitarna ona država u kojoj postoji samo jedna jedina državna or- ganizacija i u kojoj su izraženi samo centralni organi. Složena država pripada tipu državnog uređenja, u kojem postoji više od jedne državne organizacije na teritoriji države, odnosno, postoji jaka izraženost i ne- centralnih, a ne samo centralnih organa državne vlasti. (U pogledu sa- mog naziva ova dva osnovna tipa državnog uređenja, treba imati u vidu da nijedna država nije prosta, tj. svaka je složena, kada je u pitanju način pravne organizovanosti njene teritorije)
Centralizacija i decentralizacija.- Centralni organi državne organizacije su oni koji vrše vlast na celokupnoj teritoriji države a necentralni koji vrše vlast na manjim teritorijama. Ovo je osnovni odnos kod državnog uređenja. Država može biti različito uređena, što zavisi od raznih uslova i okolnosti, istorijskog razvoja, tradicije, običaja, kao i razvoja i uticaja teorija i ideja. Tako možemo razlikovati države sa različitim oblicima državnog uređenja. Pokatkada su ti prelazi između raznih stepena i oblika vrlo mali, pa je teško razlikovati određeni oblik i dati mu pravo mesto u kategorizaciji država. Međutim, ipak se mogu istaći izvesni oblici u kojima određene karakteristike daju uokvireni oblik po čemu se vrše i razlikovanja. Tako, možemo odvojiti centralizaciju kao državni oblik u kome je celokupna vlast usredsređena u centralnim organima. Naravno da mogu postojati i drugi organi, što je sasvim normalno, jer se državna organizacija ne može sastojati samo od centralnih organa. Međutim, te druge organe postavljaju i kontrolišu centralni organi. Može se desiti da je država prosta, uređena više centralistički, nije složena, ali da ima vrlo razvijene oblike decentralizacije i autonomije, kao, na primer, u Engleskoj i u skandinavskim državama. Tu je decentralizacija i autonomija izraz tradicije i posebnog istorijskog razvoja ovih država. Međutim, ovakve države bi pre pripadale obliku decentralizacije iako su proste, a ne centralizaciji. Po pravilu, proste države sa centralističkim uređenjem su bez decentralizovanih i autonomnih organa.
Treba ukazati da je sa jačanjem države, došlo i do jačanja centralnih na račun necentralnih organa, da je sve manje autonomije i decentralizacije, a sve više centralizacije. To se dešava i kod država koje su dugo čuvale autonomiju kao tradiciju (primer Engleske). Centralizacija je prostiji sistem i obezbeđuje brže sprovođenje zadataka i ciljeva. Ona je efikasnija, jer se odluke donose u centralnim organima a ostali su dužni da ih izvrše.
Centralizacija i decentralizacija predstavljaju dva osnovna principa u mehanizmu funkcionisanja državne vlasti. Razlike među njima proističu iz različitog karaktera i vrste odnosa koji se uspostavlja između centralnih i necentralnih organa u državi. Taj odnos može biti manje ili više odnos zavisnosti ili nezavisnosti, nadređenosti ili samostalnosti. Ukoliko se odnos između centralnih i necentralnih organa zasniva na hijerarhiji, onda se nalazimo u okviru centralizacije državne vlasti. To znači da necentralni organi zavise od volje centralnih organa; "sudbina" necentralnih organa je u rukama centralnih organa. Centralni organi postavljaju i smenjuju državna slu- žbena lica u necentralnim organima, određuju obim poslova, koje će obavljati necentralni organi time što će centralni organi poveriti necentralnim organima da određene poslove vrše u ime i za račun centralnih organa, i pored kontrole zakonitosti akata necentralnih or- gana, kontrolišu i njihovu celishodnost.
Apsolutna centralizacija u fizičkom smislu je danas potpuno nemoguća, pa se pronalaze razni modaliteti i forme uz pomoć kojih će se obezbediti neometano funkcionisanje državne vlasti. U tom smislu, kao posebno pogodno sredstvo kojim se želi omogućiti efikasnost centralizcije je dekoncentracija državne vlasti. Ovaj princip nikako ne izlazi iz konteksta centralizacije. Necentralni organ u sistemu dekoncentracije vlasti nije decentralizovan. Odluku o formiranju i ukidanju necentralnog organa u slučaju dekoncentracije vlasti donosi centralni organ. Shodno tome, necentralni organ ili bolje reći dekoncentrisani organ nije decentralizovan; on nema nikakvu svoju samostalnost, ni u pogledu nastanka, nadležnosti, rada. Potreba za postojanjem dekoncentrisanih organa je rezultat realnosti odvijanja državnog života; fizički je nemoguće da se sva vlast vrši u okviru jednog centra koji bi bio teritorijalno lociran u, na primer, glavnom
gradu, na jednom mestu. Samo iz tog razloga, pristupa se dekoncentraciji obavljanja poslova državne vlasti, koja podrazumeva da se ti poslovi sada teritorijalno dislociraju, razmeste iz jednog centra. Suprotstavljajući se fizički nemogućoj koncentraciji državnih poslova na jednom mestu, dekoncentracijom se samo centralizovana vlast čini dostupnijom građanima. Ako je centar državne vlasti u našoj državi u Beogradu, građani iz Kragujevca ne moraju odlaziti do Beograda, da bi se obratili nekom centralnom državnom organu. Njima dekoncentracija vlasti omogućava da to učine obraćanjem onom centralnom dekoncentrisanom državnom organu koji je dislociran iz Beograda i nalazi se u Kragujevcu. To će biti državni organ Šumadijskog okruga; a okrug kao je tipičan primer dekoncentracije državne vlasti.
Zato se s pravom dobar deo naše domaće udžbeničke literature često poziva na M. Ilića, koji je još pre Drugog svetskog rata, istakao da dekoncentracija vlasti, iako ublažava centralizam, nema veze sa decentralizmom, mada je neki nazivaju birokratskom decentralizacijom. Isti autor posebno ukazuje da dekoncentracija nema veze sa decentralizacijom, jer se ona, videli smo, sprovodi u okviru hijerarhije, a hijerarhija je načelo centralizacije, ne i decentralizacije. "prema tome, moglo bi se reći da se vlast decentrališe samo u slučaju kada se ona prenosi van hijerarhije, na organe koji nisu u položaju subordinacije prema državnoj vlasti, nego prema njoj imaju izvesnu nezavisnost“.
Dakle, da rezimiramo. Treba imati u vidu da između dekoncentracije i decentralizacije državne vlasti postoji velika, suštinska razlika, razlika u samom kvalitetu ova dva pojma. "Instrument pomoću kojeg se postiže potpuna podređenost necentralnih organa centralnim i uspostavlja centralističko državno uređenje u unitarnoj državi naziva se dekoncentracija, dok se instrument pomoću kojeg se necentralnim organima ostavlja izvestan stepen samostalnosti u odnosu na centralne organe i uspostavlja decentralizovano državno uređenje naziva decentralizacija". (R. Marković)
Decentralizacija je suprotan proces centralizaciji. To je prenošenje poslova sa centralnih na decentralne organe. Pored centralnih, postoje necentralni organi sa određenim ovlašćenjima koja mogu da budu tolika da ovi organi imaju posebne svoje poslove, dakle, potpunu autonomiju. Decentralizacija može biti različita i različitog stepena. Organi decentralizacije su izabrani. Oni mogu obavljati poslove centralnih organa i to u njihovo ime, ali i kao svoje. Decentralizacija se može izvršiti do najnižih organa, a može biti i stepenasta, naime, da se decentralizacija vrši tako, da u hijerarhiji organa postoje razni stepeni prenošenja poslova, da postoje izvesna tela i organi koji su u sredini hijerarhije sa izvesnim ovlašćenjima. Tako, imamo regione, departmane i druge oblike.
U procesu decentralizacije, autonomija je najveći stepen u okviru unitarne države. Dalji razvoj decentralizacije u pogledu poslova i ovlašćenja vodi federaciji. Međutim, i federacije, kao sasvim nov oblik državog uređenja, mogu biti različite u pogledu samostalnosti svojih delova. Pored federalnih jedinica, koje imaju najveći stepen ovlašćenja, čak i izvesne elemente državnosti, ali još uvek čine sastavni deo jedne zajedničke države, postoje i drugi delovi sa manjim stepenom, autonomne jedinice, kao pokrajine, oblasti, okruzi, dakle razni stepeni autonomije. (Tako, na primer, u Srbiji postoje autonomne pokrajine) U federaciji mogu postojati i federalne jedinice sa federalnim uređenjem, kao što je to bio slučaj u nekadašnjoj jugoslovenskoj federaciji, koju je činilo šest re- publika-federalnih jedinica (Slovenija, Hrvatska, Srbija, Bosna i Herce- govina, Crna Gora, Makedonija). Dakle, mogući su razni stepeni ovlašćenja jedinica. Često ti stepeni zavise i od celokupnog uređenja i karaktera države. Najzad, u tom stepenovanju imamo konfederaciju kada jedinice dobijaju karakter države sa svim svojim obeležjima. Naravno da u svim tim oblicima ima raznih elemenata jednog i drugog oblika, da ima prelaza, da se po nekim elementima može govoriti o jednom, a po nekim o drugom uređenju, da su procesi različiti, zavisni od mnogih uslova i okolnosti i da je teško, naročito u praksi, naći sasvim čist teorijski oblik.
Decentralizacija može biti različita. Najpre treba razlikovati njena dva oblika, s obzirom na obim decentralizacije. Ima necentralnih organa koji su čisto decentralizovani, odnosno, koji sve svoje poslove obavljaju kao decentralizovani organi. Ukoliko pored ovih decentralizo- vanih ima i centralizovanih poslova, država ih obavlja preko posebnih centralizovanih organa. To je takozvani sistem duplog koloseka ili fran- cuski sistem. Tu postoje dve vrste necentralnih organa, decentralizovani i centralizovani necentralni organi. Nasuprot ovom rešenju, postoji i sistem jednog koloseka ili engleski sistem, u kome je necentralni organ delimično centralizovan, a delimično i decentralizovan, pa u svojoj nad- ležnosti može da obavlja i centralizovane i decentralizovane poslove. Najčešća i najvažnija sa gledišta državne organizacije je teritorijalna. Teritorijalna decentralizacija se sastoji u davanju prava i slobode organima manjih i najnižih teorija u državi (kod nas su to opštine). Ti organi vrše razne poslove na svojoj teritoriji, vrše vlast nad građanima te teritorije. Lična (personalna) decentralizacija je davanje prava da izvesne državne poslove vrše organizacije čiji su članovi vezani određenim osobinama, obeležjima (ista profesija, delatnosti itd). Tako imamo razna udruženja. Realna decentralizacija je kada pojedine organizacije ili razna tela vrše istovrsne državne poslove. Tako obavljanje poslova saobraćaja, zdravlja, kulture od pojedinih organizacija (preduzeća, ustanova i drugih). Kod teritorijalne decentralizacije je važna određena teritorija dok poslovi mogu biti različiti, kod personalne decentralizacije bitna su obeležja koja povezuju lica, dok poslovi isto mogu biti različiti, a kod realne decentralizacije važni su poslovi (istovrsnost poslova), a ne teritorija ili obeležja članova koji vrše te poslove.
Ma koliko da se decentralizacija vrši, može se samo govoriti o stepenu decentralizacije u državi. Potpunu decentralizaciju, da decentralni organi obavljaju sve poslove, da nema centralnih organa, nemoguće je ostvariti a da država i dalje postoji. Ako bi se ostvarila potpuna decentralizacija, ne bi više postojali centralni organi, ne bi bilo celine državne organizacije. Prema tome, postoje razni stepeni decentralizacije i određena povezivanja necentralnih i centralnih organa, te stvaranja jedinstva državne organizacije. Ti stepeni i odnosi su u praksi brojni i različiti. Države imaju različitie sisteme odnosa između centralnih i necentralnih organa.
Unitarna država.- Kod oblika državnog uređenja uzima se za kriterijum odnos između viših i nižih organa, delova državne organizacije, centralnih i necentralnih organa. Po tom kriterijumu države se dele na dve velike grupe: unitarne i složene države.
U unitarnoj državi, niži delovi državne organizacije imaju mnogo manje prava, nego što je to slučaj u složenoj državi. Delovi mogu uživati u unitarnoj državi priličnu slobodu, autonomiju, ali ipak ne mogu imati izvesne elemente državnosti, kao što je slučaj sa složenom državom, federacijom, a još više sa konfederacijom. Međutim, u unitar- noj državi delovi državne organizacije mogu da ne uživaju prava, slobode, autonomiju, te da budu potčinjeni višim, centralnim organima. Tako se mogu razlikovati dva krajnja oblika odnosa delova viših i nižih, centralnih i necentralnih organa u prostoj državi: centralizacija i decentralizacija, o čemu smo već pisali, pa samo podsećamo na sledeće. Centralizacija je takav sistem po kome se sva vlast, sva prava, nalaze u centralnim organima. Necentralni organi izvršavaju poslove centralnih. Necentralni organi nemaju neke svoje posebne poslove, zavise i potčinjeni su centralnim organima, te su u stvari njihovi delovi. To bi bila potpuna centralizacija. Decentralizacija je takva raspodela poslova da se nižim organima daju izvesna prava, autonomija.
Kao što je već ukazano, apsolutna centralizacija ne postoji, tako da se ni za unitarnu državu ne može reći da je ona apsolutno centralizo- vana. I u njoj neminovno dolazi do procesa decentralizacije, ali je reč o nižim stepenima te decentralizacije, jer unitarna državna vlast zadrža- va za sebe najveći deo nadležnosti. U unitarnoj državi može postojati razvijeniji sistem dekoncentracije državne vlasti, a za ovaj princip je već rečeno da ne predstavlja odraz decentralizacije, već način organizo- vanja principa centralizacije vlasti.
Lokalna samouprava.- Postepenim razvojem stanja svesti građana o postojanju posebnih, specifičnih, užih interesa u odnosu na interese ce- lokupne državne zajednice, nastajala je i posebno se formirala uža, lo- kalna zajednica. Ona je, kroz istorijski razvoj, postepeno instituciona- lizovana i dobijala svoje mesto u državno-pravnom poretku, tako da danas lokalna samouprava predstavlja neizostavan deo u pravnoj organizaciji državne teritorije. Lokalna samouprava je oblik odlučivanja i upravlja- nja lokalnih zajednica, na užoj teritoriji, neposredno od strane njenih stanovnika ili putem njihovog predstavništva koje oni neposredno bira- ju i drugih lokalnih organa. (R. Marković) Ovakvo određenje pojma lokal- ne samouprave nastaje na bazi razlike koja se pravi između centralne i ne- centralne vlasti, između centralnih i necentralnih organa. Dok central- ni organi vrše centralnu državnu vlast radi zadovoljavanja državnih in- teresa na celoj teritoriji zemlje, necentralni organi se ne mešaju u po- slove države, već artikulišu i ostvaruju lokalne, životnije interese stanovništva lokalne zajednice. Tako nastaje i decentralizacija, kao po- seban princip u mehanizmu funkcionisanja državne vlasti u smislu od- nosa koji se gradi na relaciji centralna – necentralna vlast. Priznanje centralne vlasti necentralnim organima prava da samostalno obavljaju sopstvene, izvorne nadležnosti posledica je složenosti obavljanja mno- gobrojnih funkcija i zadovoljavanja mnoštva različitih interesa.
Osnovna obeležja koja karakterišu lokalnu samoupravu ogledaju se u postojanju njene originerne nadležnosti koja nije darovana od strane centralne državne vlasti. Ovo je nadležnost koja pripada lokalnoj zajednici i koju centralna državna vlast prihvata. Saglasno samostalnom de- lokrugu nadležnosti, stanovništvo lokalnih zajednica samostalno bira i svoja predstavnička tela i ostale organe kojima daje ovlašćenje repre- zentacije. Da bi uža necentralna teritorijalna jedinica mogla vršiti naznačenu nadležnost, neophodno je da postoji i njena finansijska samo- stalnost, koja se ogleda u pravu lokalne jedinice da ubira sopstvene pri- hode kojima će finansirati sopstvene delatnosti. Država može poveriti lokalnoj zajednici i obavljanje određenih poslova iz delokruga centralne nadležnosti, s tim što je onda dužna da obezbedi i sredstva za obavljanje tog dela nadležnosti. Naravno, u svakoj državi postoje različite vrste i kvaliteti veza i odnosa koji se uspostavljaju između centralne vlasti i lokalne samouprave, počev od nivoa nadležnosti do nivoa finansijske sa- mostalnosti, što ne umanjuje vrednost i značaj teorijskog domašaja i va- ženja pojma lokalne samouprave.
Političko-teritorijalna autonomija.- Sam termin autonomija vuče svoje korene iz starogrčkog jezika (autos – sam, jedan; i nomos – za- kon, pravilo), pa bi se on mogao prosto prevesti kao «sam svoj zakonoda- vac». Različiti oblici teritorijalne autonomije se susreću u državama bez obzira na njihov oblik političkog sistema, oblik vladavine, sistem organizacije vlasti.
Autonomija je oblik unutrašnjeg državnog uređenja u kome određene teritorije i njihovo stanovništvo zbog svoje posebnosti imaju poseban status i prava utvrđena ustavom i drugim propisima u od- nosu na centralnu državnu vlast. Teritorijalna autonomija je interesant- no pitanje ustavnog prava, ali i teorijsko pitanje, jer se moraju tačno zna- ti donja i gornja granica autonomnosti, tako da je donja granica lokalna samouprava, a gornja je federalna jedinica. (R. Marković) Ovaj pojam, da- kle, smeštamo na sredokraći između prethodno prikazane lokalne samou- prave i federalne jedinice. Teritorijalna autonomija je teritorijalna zajednica u okviru države koja ima izvesnu samostalnost, a ne sme biti suprotna državnom zakonodavstvu. (R. Kuzmanović) Država priznaje ovaj vid autonomije kako bi ispoštovala i zadovoljila određene razloge koji i dovode do stvaranja autonomije. Ovi razlozi mogu biti različitog pore- kla, počev od nacionalnih, geografskih, kulturnih, ekonomskih i mnogih drugih. Teritorijalna autonomija ima svoju tačno i precizno određenu te- ritoriju koja predstavlja sastavni deo celine državne teritorije, pri če- mu ne postoji opasnost njene ugroženosti, osim ako se ne prevaziđe nivo teritorijalne autonomije kao statusu federalne jedinice. Stanovništvo na toj teritoriji poseduje zaseban status i pripadaju mu posebna prava ko- ja moraju biti utvrđena ustavom i zakonom. Osnovna odlika političko-teritorijalne autonomije je pravo na određeni nivo samoorganizacije, pod kojom treba razumeti i samostalnost u oblasti normativne funkcije, pod uslovom usaglašenosti ove funkcije sa najvišim pravnim aktima cen- tralne vlasti. Kontrolu te usaglašenosti vrši centralni organ kroz kontrolu ustavnosti li zakonitosti akata koje donosi jedinica teritori- jalne autonomije. Oblici teritorijalne autonomije takođe mogu biti ma- nifestovani kroz različite oblike teritorijalnih jedinica, čiji nazivi ali i nivoi samostalnosti variraju, tako da se može govoriti o pokraji- ni, oblasti, kantonu okrugu, srezu i dr.
Složena država.- Sama reč složena država ukazuje da je to takva državna organizacija u kojoj delovi imaju mnogo veća prava i slobode nego što je to u prostoj državi. U složenoj državi delovi organizacije imaju izvesna obeležja države. Prema tome, koliko su delovi samostalni u složenoj državni razlikujemo dva oblika: konfederaciju i federaciju, a u njima je prisutan odnos federalizma. Federalizam je politički odnos koji se uspostavlja između različitih teritorijalnih celina, a u cilju postizanja harmoničnog sklada interesa koje imaju društvene snage, koje vladaju u okviru tih teritorijalnih celina. Federalizma bez kompromisa ne može biti, te se s pravom može reći da je on kompromisan društveni odnos, pri čemu valja naglasiti da do tog kompromisa može doći i nemirnim oblicima političke borbe. Istorijski posmatrano, ideja federalizma je svoje korene imala još u starim grčkim gradovima- polisima, koji su se udruživali radi uspešnije odbrane od, silom prilika, zajedničkog neprijatelja. Dakle, idejna klica federalizma je u ideji zajedništva, motivisanoj lakšom realizacijom pojedinih interesa. Kao što je već pomenuto, do shvatanja o neophodnosti zajedništva najčešće se i ne dolazi pacifističkim putem. Američka federacija, koja se smatra prvom federacijom modernog tipa, nastala je na bazi rata suprotstavljenih interesa secesionističkog Juga i centralistički opredeljenog, bogatijeg i naprednijeg Severa. Interesantno je da je američkoj federaciji prethodio konfederalni oblik udruživanja, koji se pokazao nedovoljnim da obezbedi dovoljno snažnu zajedničku američku državu i američku naciju. I uopšte, u dosadašnjem istorijskom razvoju federalizma, uočilo se da konfederacija ne može biti dugovečan oblik državnog povezivanja. Ona je samo prelazno rešenje, i to ili ka federaciji, ili ka unitarnoj državi, ili ka stvaranju više potpuno zasebnih država od članica bivše konfederacije.
Već je nagovešteno da su dva osnovna oblika u kojima se ispoljava federalizam: federacija i konfederacija. Reč je o dva oblika složene državne zajednice, koja ima znatno komplikovaniju organizacionu struk- turu u odnosu na prostu državu. Federacija je zajednička država koja prerasta nivo međusobnog dogovora između federalnih jedinica, postajući i sama zasebna državna zajednica, koja poseduje sopstvenu državnu strukturu, sopstvenu nadležnost i sopstvenu suverenost. Naravno da nivo državne samostalnosti i samobitnosti federacije ne može biti na nivou unitarne države, ali je on, u svakom slučaju, znatno iznad nivoa samostalnog tretmana jedne konfederacije. Pri ovome, ipak se ne sme ispustiti iz vida da federaciju tvore federalne jedinice koje su našle u zajedničkoj državi mogućnost da realizuju neke svoje interese, usklađujući ih sa interesima drugih federalnih jedinica. Poremećaj mogućnosti zadovoljavanja interesa federalne jedinice u saveznoj državi udaljiće je od želje za zajedničkim životom.
Iz tih razloga, ponovo vredi naglasiti kompromis i harmoničan sklad različitih interesa koje federacija treba da zna pomiriti ukoliko želi da opstane. Tipičan primer jeste i slučaj bivše jugoslovenske federacije.
Federacija i konfederacija.- Federacija ima dvojstvo, kao osnovu svoje državne strukture, čime se uvažava samostalnost federalnih jedinica, ali i samostalnost federacije. Zakonodavna vlast je dvodomnog tipa, tako da je jedan dom rezervisan za ravnopravnu zastupljenost predstavnika federalnih jedinica, a drugi dom je opštepredstavničko telo svih građana savezne države, čim se uvažava i samostalnost federacije. Osim federalnog bikameralizma, i učešće federalnih jedinica u saveznoj vlasti se podrazumeva, jer je neophodno voditi računa o potrebi zastupljenosti predstavnika federalnih jedinica u izvršnoj vlasti, i to koliko je god to moguće na bazi pariteta, shodno racionalnim kriterijumima.
Jedno od bitnijih pitanja koje određuje karakter i prirodu federacije kao oblika složene države jeste nadležnost i njena raspodela koja se vrši između federacije i federalnih jedinica. Ova raspodela se može vršiti bilo njenim pretpostavljanjem u korist federacije ili u korist federalnih jedinica, bilo osmišljenom podelom nadležnosti koja se čini po određenim kriterijumima koji obezbeđuju funkcionisanje federalne državne tvorevine. Problematika ustavnog određivanja nadležnosti u federaciji, suštinski, predstavlja dogovor i kompromis koji se uspostavlja između dva nivoa vlasti: federacije i federalnih jedinica.
Najviši pravni akt federacije je njen, savezni ustav. Naravno da se u procesu donošenja ustava prolazi kroz proceduru međusobnog usaglašavanja federalnih jedinica, ali je ipak reč o ustavu savezne države. Ovaj akt je samostalan konstitucionalistički dokument federacije. Donose ga nadležni savezni organi - ustavotvorna vlast koja može biti oličena u ustavotvornoj skupštini ili običnoj zakonodavnoj skupštini (po običnom ili težem postupku u odnosu na postupak donošenja zakona) uz neke od modaliteta saglašavanja federalnih jedinica sa ustavom. Davanje ove saglasnosti može prethoditi činu konačnog usvajanja ustava savezne države ili nakon toga. Federacija ima zasebne državne organe, dakle, kompletnu državnu organizaciju. Kao što smo već istakli, federalne jedinice participiraju u vršenju savezne vlasti, ali su svi savezni organi zasebni organi federacije. Jedinstvo i samostalnost su osnovna obeležja državnih organa savezne države. Zajednički su vojska i policija, moneta, carina, spoljna politika. Postojanje saveznog državljanstva otkriva postojanje građana federacije.
Federacije se pojavljuju kao najpodesniji oblik koji treba da omogući razvoj specifičnosti članica zajednice, ali i da stvori jedinstvo i celinu države. Federacijom su se rešavala ne samo nacionalna pitanja, složenosti nacionalnih odnosa, već i druge složenosti u državi, kao i određena tradicija i prošlost u stvaranju zajedničke države. U osnovi se težilo određenom stepenu samostalnosti i nezavisnosti delova, a isto tako, da se obezbedi celina i jedinstvo države i zajedništva.
U procesu stvaranja i izgradnje federacija ima toliko specifičnosti u različitim državama, da je nemoguće govoriti o nekim grupacijama i vrstama. Moglo bi se govoriti o tome da su članicama u federaciji data veća ili manja prava, da u nekoj federaciji ima i izvesnih elemenata konfederalnog uređenja itd. Ali, svaka federacija nosi svoje specifičnosti, kako u nastanku, razlozima nastajanja tako i u samom razvoju. Razlike su i u samom konceptu ideološkom, teorijskom i sociološkom uređenju društva i države.
Federacija je takva državna organizacija u kojoj delovi imaju izvesne elemente državnosti, ali su delovi tako povezani da čine jednu zajedničku državnu organizaciju u kojoj se manifestuju sva obeležja države. To nije savez država, već savezna država. Odnosi između članica zasnovani su i regulisani ustavom. Organi u federaciji su najviši organi u državi. Oni donose zakone i druge akte koji moraju biti poštovani od strane članica federacije. Članice imaju svoje organe kao najviše na svojoj teritoriji. Oni donose svoje akte: ustav, zakone i dr., ali ti akti moraju biti saglasni aktima federacije. Koliko će prava, slobode imati članice federacije, zavisi od odnosa, stepena samostalnosti delova u federaciji. Međutim, osnovno je za postojanje federacije da su bitni, najvažniji državni poslovi u kojima se izražavaju državno jedinstvo i obeležja države u rukama organa federacije. Tako, vojska, spoljni poslovi, izdavanje novca itd. Ukoliko je manje tih poslova u organima federacije, praktično se odnosi približuju konfederaciji. Zbog toga, da bi federacija zadržala svoju osnovu moraju poslovi jedinstva i zajednice biti u organima federacije (bezbednost države, spoljni poslovi, osnovi političkog, ekonomskog i finansijskog sistema), dok mnoge druge poslove mogu vršiti članice federacije uz određeno povezivanje i ostvarenje jedinstva članica i federacije kao celine.
Federacija je češći oblik državnog uređenja. Pojavljivao se naročito sa rešavanjem nacionalnog pitanja. U težnji da se obezbedi ravnopravnost i razvoj nacija, nacionalnosti i nacionalnih manjina, stvarane su federacije. Međutim, federacije mogu biti i izraz rešavanja drugih odnosa u državi. Tako, sa razvojem komunalnog sistema, sa sve većom komunalnom samoupravom, može se stvarati država kao federacija komuna. Izvesni teoretičari su govorili i o ovakvim federacijama.
U federaciji svi delovi ne moraju imati isti položaj, Neki mogu imati veća a neki manja prava. Tako su u okviru jugoslovenske federacije dugo postojale republike, ali i autonomne pokrajine (u okviru Republike Srbije) i između njih su postojale su razlike u pogledu nadležnosti.
U okviru članica federacije mogući su razni stepeni decentralizacije. Pravilo je, da federacija omogućuje da se stvore razni oblici decentralizacije u okviru članica federacije. Sama federacija u stvari predstavlja decentralizaciju i morala bi da omogućuje njen dalji razvoj. Međutim, federacija može biti i vrlo centralizovana, sa tesnom povezanošću članica za savez tako da to i ne liči u stvari na federaciju.
Za razliku od federacije, konfederacija ne nastaje kao nova država, već se osniva posebnim ugovorom o obrazovanju konfederacije, tako da ona i nije država, s obzirom da se ugovor može raskinuti. Osnovni konstitutivni akt konfederacije - konfederalni ugovor ima sve osobine međunarodnog ugovora, tako da je za njegovu izmenu neophodna saglasnos svih članica, odnosno njihova jednoglasnost. Države članice raspolažu pravom nulifikacije, tj. pravom neprihvatanja odluka organa konfederacije s kojima se ne slažu, i pravom secesije, tj. pravom istupanja iz konfederacije ako im i kada im dalje članstvo u njoj ne odgovara. (M. Jovičić)
To je takav oblik državne organizacije u kojoj delovi imaju skoro potpuni karakter države. Složena država je sastavljena od članica država. To je savez država. Odnosi između članica regulišu se ugovorom. Članice su se sporazumele, dogovorile da stvore zajedničku državu, ali njihov odnos je labav. One imaju određeni zajednički organ, to mogu biti i više organa, ali države su slobodne, ne moraju prihvatiti odluke tih organa. Članice imaju posebnu državnu organizaciju i sva obeležja države. U spoljnom svetu, u međunarodnim odnosima, svaka članica predstavlja posebnu celinu. Svaka članica ima svoju vojsku, diplomatska predstavništva itd. Stvar je članica koliko i koje poslove će preneti na zajednicu. Članice mogu istupiti iz zajednice, imaju pravo na otcepljenje. Tako se konfederacija približava međunarodnim savezima i organizacijama. Međutim, ipak ih treba razlikovati. Međunarodni savezi i organizacije su zajednice međunarodnog karaktera koje ne predstavljaju posebne državne organizacije. U njih države ulaze ne formirajući posebnu državu, niti prenose izvesne državne poslove kao u konfederaciji. Tako, konfederacija, iako je vrlo labava veza između država i približava se međunarodnim savezima, ipak ostaje složena
država.
Zbog vrlo slabe povezanosti državne organizacije, jedinstva i celine, s jedne, i međunarodnih odnosa, komunikacija i održavanja spoljne bezbednosti, s druge strane - konfederacija je više teorijska tvorevina i državna organizacija prošlosti. Ranije su postojali izvesni oblici konfederacije (Severnoamerički savez, Nemački savez itd), ali su kasnije nestali, pretvorili se u federaciju ili prostu državu. Danas se jedino može govoriti da u nekoj federaciji postoje izvesni elementi konfederacije. Tako, da neka članica federacije ima diplomatskog predstavnika pored predstavnika federacije.
U praksi konfederacije su imale različite oblike i karak- teristike. Nisu sve karakteristike i u istom stepenu postojale kod svake konfederacije. Naime, ovaj oblik se formirao različito, pod uticajem različitih uslova i okolnosti, kao i istorijskih i društvenih prilika u kojima se razvijala određena država i teorijskih shvatanja i pogleda. Tako su konfederacije, kao u ostalom i drugi državni oblici, bile različite i svaka nosila određene karakteristike i specifičnosti. Međutim, iz toga se mogu izvući i zajedničke crte, što bi bilo opšte, zajedničko obeležje konfederacije.
U dublja sagledavanja je teško ući, jer je ovaj oblik bio redak u praksi. Države sa ovim oblikom nisu dugo postojale. One su ga menjale u prostu državu ili federaciju, jer je konfederacija vrlo labava veza između država i kao takva ne može dugo opstati, kako zbog unutrašnjih odnosa članica, tako i zbog spoljašnjih odnosa sa drugim državama.
***
Očigledno je da oblikovanje države, po osnovu državnog uređenja, obuhvata širi krug pitanja, koja se tiču načina za regulisanje odnosa, ko- ji se uspostavljaju između centralne državne vlasti i nižih nivoa orga- nizovanja državne teritorije. Bogatstvo državnog života prevazilazi klasično tretiranje složenih i prostih država, pa teorija ne ostaje imu- na na tu činjenicu, već se trudi da obradi raznovrsne modalitete organi- zovanja teritorije države. Svakako da je pristup pravne teorije ovim po- vodom više statički, nego što se to čini izraženim dinamizmom poli- tičkih i socioloških nauka. Naznačena razlika u pristupima istom pro- blemu, od strane različitih društvenih nauka je razumljiva, imajući u vidu i osobenosti predmeta i metoda svake discipline pojedinačno (o če- mu je pisano na prvim stranicama udžbenika).
dr Miroljub Simić
dr Srđan Đorđević
mr Dejan Matić
Yorumlar